甘肃省武威市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）甘06行终5号 上诉人（原审原告）林晓辉，女，1984年10月2日出生，汉族，大学文化，住张掖市滨河新区。 上诉人（原审原告）林东辉，男，1987年5月22日出生，汉族，大学文化，住广东省深圳市南山区。 上诉人（原审原告）林小欣，女，2003年1月28日出生，汉族，初中文化，住河南省洛阳市涧**。 法定代理人赵子梅，女，1970年3月11日出生，汉族，住河南省洛阳市涧**。系林小欣之母。 三上诉人委托代理人南超伟、王斌文，甘肃金厦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）天祝藏族自治县住房和城乡建设局。住所地天祝藏族自治县华藏寺镇团结中路**。 法定代表人毛万海，该局局长。 委托代理人张建发，该局工作人员。 委托代理人陈梅，甘肃华藏律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）天祝藏族自治县打柴沟镇人民政府。。住所地天祝藏族自治县打柴沟镇 法定代表人赵建军，该镇镇长。 委托代理人许福文，该镇科技副镇长。 委托代理人焦平，甘肃华藏律师事务所律师。 原审第三人天祝藏族自治县城乡建设投资发展有限责任公司。。住所地天祝藏族自治县华藏寺镇团结路**住建局办公楼** 法定代表人刘东海，该公司总经理。 委托代理人杨军，甘肃华藏律师事务所律师 原审第三人张富刚，男，1963年8月13日出生，汉族，初中文化，现住天祝藏族自治县。 委托代理人李忠，XXXXXXXX村委会推荐诉讼代理人。 原审第三人党明海，男，1969年2月15日出生，汉族，小学文化，现住天祝藏族自治县。 委托代理人徐霞，女，1975年5月17日出生，汉族，不识字，现住天祝藏族自治县。系党明海妻子。 上诉人林晓辉、林东辉、林小欣诉天祝藏族自治县住房和城乡建设局（以下简称天祝县住建局）、天祝藏族自治县打柴沟镇人民政府（以下简称打柴沟镇政府）及第三人天祝藏族自治县城乡建设投资发展有限责任公司（以下简称城投公司）、张富刚、党明海行政撤销一案，不服天祝藏族自治县人民法院（2018）甘0623行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭,于2019年2月28日公开开庭进行了审理。上诉人林晓辉、林东辉、林小欣的委托代理人南超伟、王斌文及林晓辉，被上诉人天祝县住建局委托代理人张建发、陈梅，被上诉人打柴沟镇副镇长许福文及委托代理人焦平，第三人城投公司的委托代理人杨军、张富刚的委托代理人杨忠、党明海的委托代理人徐霞均到庭参加了诉讼。现已审理终结。 原审法院查明，1990年9月，原告父亲XXX向天祝县房管部门申请登记办理了在天祝县XXXX自建房屋的房产所有权证(丘号：5-13土木结构房屋2间，面积：37.8㎡）。1991年11月，林育杰向天祝县土地管理局审批临时商业用地315㎡（使用期限自1993年1月1日至1993年12月31日），开办“亚细亚酒店”。2001年6月，林育杰将开办“亚细亚酒店”的房屋（包括已办理房产登记的丘号：5-13的2间房屋）共计17间向打柴沟信用社抵押贷款。2002年5月，林育杰将以上房屋租赁给了漆富斌使用，后林育杰因患病无暇管理酒店及房屋，于2008年6月病逝。期间，以上房屋又辗转至本案第三人张富刚手中（张富刚当庭陈述，整个院子和涉诉房屋是从漆富斌手中购买的，购买时房屋已坍塌，购买后其重新修建了房屋)，后张富刚又将部分房屋出售给了第三人党明海。2017年，天祝县XXXX进行棚户区改造，被告天祝县打柴沟镇人民政府发布了《天祝藏族自治县打柴沟镇人民政府关于2017年棚户区改造区域内土地、房屋及地上附着物实施征收公告》，公告发布后，第三人张富刚、党明海作为被征收人分别与征收单位天祝县城乡建设投资发展有限责任公司签订了《武威市2014-2017年棚户区改造四期项目（天祝县）房屋征收补偿货币化安置协议书》，被告天祝县打柴沟镇人民政府在两份协议中为征收实施单位，并在协议上盖章 原审法院认为，本案中第三人张富刚、党明海作为被征收人分别与征收单位天祝县城乡建设投资发展有限责任公司签订了《武威市2014-2017年棚户区改造四期项目（天祝县）房屋征收补偿货币化安置协议书》，虽然被告天祝县打柴沟镇人民政府以征收实施单位名义在协议上盖章，但协议的主体为征收单位（甲方）天祝县城乡建设投资发展有限责任公司和被征收人（乙方）张富刚、党明海，被告天祝县打柴沟镇人民政府在协议中并未约定相应的权利义务，该两份协议实际上是平等主体之间订立的房屋拆迁安置补偿协议，属于民事合同行为。原告诉请撤销被告与张富刚、党明海签订的《武威市2014-2017年棚户区改造四期项目（天祝县）房屋征收补偿货币安置协议书》的请求属于最高人民法院《民事案件案由规定》第四部分第十项合同纠纷中的第83小项房屋拆迁安置补偿合同纠纷；根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条行政诉讼受案范围的规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的属于行政诉讼的受案范围，本案中不存在行政机关不依法履行、未按照协议履行或者违法变更、解除行政协议的情形，因此，原告诉请的撤销被告与张富刚、党明海签订的《武威市2014-2017年棚户区改造四期项目（天祝县）房屋征收补偿货币化安置协议书》的请求，不属于行政诉讼的受案范围；房屋征收补偿协议是征收人与被征收人平等、自愿协商订立合同的行为，任何人、任何机关无权强制他人订立合同，原告要求判决被告重新作出征收补偿协议的诉请于法无据；本案中，被告天祝县住房和城乡建设局既不是房屋征收部门，也未委托其他单位或组织实施房屋征收行为，原告将天祝县住房和城乡建设局列为本案被告提起诉讼没有事实根据；本案涉诉房屋经抵押、租赁，被他人占有、使用、处分等，涉嫌产权纠纷，原告应通过民事诉讼途径解决房屋产权及利益纠纷。综上，原告的诉讼请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）、（四）项之规定，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款（一）项之规定，裁定驳回原告林晓辉、林东辉、林小欣的起诉。 宣判后，原审原告林晓辉、林东辉、林小欣不服，以“原判认定事实及适用法律存在错误，征收程序违法，补偿对象错误”为由提起上诉，请求二审法院撤销原审裁定，依法支持其一审诉讼请求。 被上诉人天祝县住建局辩称，其不是本案适格被告，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。 打柴沟镇政府辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确；涉案房屋系张富刚自行拆除，其并未参与。 二审查明的事实与原审一致。 二审另查明，被上诉人天祝县住建局与原审第三人张富刚、党明海签订的《武威市2014-2017年棚户区改造四期项目（天祝县）房屋征收补偿货币化安置协议书》封面中，所列征收部门为天祝县住建局，且该协议书由天祝县住建局监制。在协议书所列征收单位（甲方）为城投公司，被征收人为乙方。协议内容中明确表述“甲方受天祝县住建局委托在乙方住所地带进行棚户区改造，需征收乙方在......”
本院认为，《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第二十五条规定“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。”本案中，原审第三人城投公司作为征收单位（甲方）分别与被征收人张富刚、党明海（乙方）签订了《武威市2014-2017年棚户区改造四期项目（天祝县）房屋征收补偿货币化安置协议书》。该协议书封面中，列明的征收部门为天祝县住建局，且协议书由天祝县住建局监制。在协议书内容中明确表述“甲方受天祝县住建局委托在乙方住所地带进行棚户区改造，需征收乙方在......”天祝县住建局作为征收部门的地位，已由其在自己监制的补偿协议中的明确自认来证实，故其应当是本案的适格被告。 涉案的该两份协议从表面上看，是由第三人城投公司与张富刚、党明海等平等主体之间订立的。但从协议的实质内容看，城投公司系受天祝县住建局的委托，对棚户区实施改造、征收及安置。天祝县住建局应当为城投公司实施的行为后果承担法律责任。此时城投公司实施的行为，实质是征收部门天祝县住建局的行为。第三人城投公司与张富刚、党明海之间签订的《武威市2014-2017年棚户区改造四期项目（天祝县）房屋征收补偿货币化安置协议书》，并不应认定为系平等主体之间签订的民事协议。其实质是依照行政部门的委托，代行行政职权而签订的行政征收补偿安置协议，对此协议不服提起的诉讼，应当属于行政诉讼的受案范围。 综上，原审法院以被上诉人天祝县城建局不是适格被告，所诉事由不属于行政诉讼受案范围为由，裁定驳回上诉人的起诉不当。上诉人的上诉理由部分成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，
裁定如下： 一、撤销甘肃省天祝藏族自治县人民法院（2018）甘0623行初13号行政裁定； 二、本案指令甘肃省天祝藏族自治县人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。
审判长 李明武
审判员 王天雄
审判员 田 杰
二〇一九年三月六日
书记员 蒋玉冰 搜索“”