辽宁省大连市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）辽02行初276号原告大连前进农工商企业集团有限公司，住所地瓦房店市谢屯镇前进村。法定代表人刘永清，董事长。委托代理人马庆龙，男，1988年12月8日出生，蒙古族，该公司职工，现住大连经济技术开发区。委托代理人赵湛，男，1957年5月4日出生，汉族，该公司职工，住大连市西岗区。被告瓦房店市人民政府，住所地瓦房店市世纪广场一号。负责人周振雷，市长。委托代理人王维权，瓦房店市国土资源局副局长。委托代理人李姗，北京市京都（大连）律师事务所律师。第三人大连香洲温泉公园有限公司，住所地瓦房店市谢屯镇前进村。法定代表人郑家柱，总经理。委托代理人于淼，女，1988年7月2日出生，汉族，该公司职工，住瓦房店市。第三人大连香洲田园城开发有限公司，住所地瓦房店市谢屯镇前进村。法定代表人王青洲，董事长。委托代理人刘杨芝，女，1987年2月6日出生，汉族，该公司职工，现住大连经济技术开发区。第三人大连香洲颐家有限公司，住所地瓦房店市谢屯镇前进村。法定代表人刘军，总经理。
原告大连前进农工商企业集团有限公司诉被告瓦房店市人民政府、第三人大连香洲温泉公园有限公司、第三人大连香洲田园城开发有限公司、第三人大连香洲颐家有限公司撤销停工令，立即恢复香洲田园城所有项目的施工一案，于2018年10月31日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2018年11月21日、2018年12月12日分别向被告及第三人送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。
原告大连前进农工商企业集团有限公司诉称，原告是瓦房店市谢屯镇前进村村办企业，全体村民都是本企业的股东。1999年1月11日，经过被告的招商引资，大连香洲集团（原为大连三宝集团有限公司）与瓦房店市人民政府签订了开发建设前进经济园区的协议，在前进村开始建设香洲田园城项目，原告提供土地和办理建设项目的手续，香洲集团负责投资。在各级党委和政府的大力支持下，经过二十多年的开发建设，香洲集团倾其全部资产无私奉献投资300多亿元，使本来贫穷落后的前进村，变成如今的中国首批特色现代化小镇。前进村周边两万多人就业脱贫，香洲田园城成为瓦房店市具有巨大潜力的经济增长点，成为全国闻名旅游和养老一体的国家级旅游养老示范区，得到了包括广大村民在内的社会各界的广泛赞誉。被告违法叫停香洲田园城所有项目，不但包括正在办理手续的项目，而且还包括已经办理完手续的项目。2017年2月，根据被告的指示，瓦房店市国土资源局下发停工通知书，要求香洲田园城所有项目停止施工，并于2017年11月再次下发停工通知书。随后，瓦房店市政府于2018年4月8日作出会议纪要，命令相关职能部门组织相关人员看守，确保所有项目停工。不但正在办理手续的项目被叫停，就连手续齐全的项目也被叫停。停工时间已近两年，被告的不作为和不担当使原告和投资方损失巨大，并且名誉受到严重损坏。请求：
一、判令被告撤销违法停工令，立即恢复香洲田园城所有项目的施工；
二、判令被告在年底前办理完香洲田园城所有尚未办完的项目手续；
三、判令被告向原告和投资方赔礼道歉、恢复名誉；
四、判令被告赔偿原告停工损失约10亿元。庭审中，原告要求变更诉讼请求一、确认被告停工令以及与其相关的一系列行政行为违法，立即恢复香洲田园城所有项目的施工；
二、判令被告在合理期限内办理完香洲田园城所有尚未办完的项目手续；
三、判令被告向原告和投资方赔礼道歉、恢复名誉；
四、判令被告赔偿原告停工损失约10亿元及拖欠的应付款5.88亿元。
被告瓦房店市人民政府辩称，一、被告不同意原告庭审中变更诉讼请求。原告起诉状已送达被告，原告庭审提出变更诉请，不符合《最高人民法院关于适用的解释》规定。
二、原告的起诉不符合行政诉讼“一案一诉”原则。“一案一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则。本案中，原告的诉讼请求包含数个行政行为和法律关系，不符合“一案一诉”的基本原则，应当驳回其起诉。
三、原告要求撤销停工令立即恢复施工,但是，被告没有对原告作出过停工令，也没有允许其复工的法定职责。原告因违反土地、规划方面的法律法规被土地部门和规划部门作出相应的处理和处罚决定，而不是由被告进行的处理和处罚，被告没有直接对原告作出责令停工或复工的职权。因此，原告的此项诉讼请求没有事实根据和法律依据。
四、原告要求被告限期办理项目手续的诉讼请求不明确且没有法律依据。原告《起诉状》中所称的香洲田园城项目，涉及多个单体项目，每个单体项目都需要办理包括土地、规划、施工等多个环节的多项手续，且作出这些行政审批行为的主体不是被告而是各相关主管部门，原告应当依法提出申请，由相关主管部门根据法定条件和程序办理。原告概括的要求被告办理项目手续，其诉讼请求不具体、不明确，不符合《行政诉讼法》第四十九条：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”之规定，应驳回其起诉。
五、原告要求法院判令被告赔礼道歉、恢复名誉没有法律依据。原告的第三项诉讼请求是要求被告向其和投资方赔礼道歉、恢复名誉。行政案件的判决结果是法定的，《行政诉讼法》明确规定了不同情形应作出何种判决结果，“赔礼道歉、恢复名誉”并不属于法定判决结果。而且，被告没有实施过损害原告名誉的行为，原告此项诉求没有任何事实根据和法律依据。
六、原告主张的损失赔偿没有依据，且不是因被告而产生，被告不具有赔偿责任。第三人大连香洲温泉公园有限公司、大连香洲田园城开发有限公司、大连香洲颐家有限公司均述称，同意原告的诉讼请求。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，原告诉请要求撤销的违法停工令，系瓦房店市国土资源局分别于2017年11月23日、2017年2月24作出的《责令停止违法行为通知书》，经本院向原告释明，作出该行政行为的主体是瓦房店市国土资源局，瓦房店市人民政府不是本案的适格被告，原告明确拒绝变更被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。原告在本案中提出诉请的第二项，要求被告办理香洲田园城所有尚未办完的项目手续，与第一项诉请属于不同的行政行为，不应在本案中一并审理，且原告称系办理完该项目的一系列相关手续，未有明确的具体指向，故对其诉请亦应驳回起诉。原告提出的第三、四项诉请系基于《责令停止违法行为通知书》存在违法之事实的请求权，因《责令停止违法行为通知书》并非被告作出的行政行为，其诉请无请求权基础。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，
裁定如下：驳回原告大连前进农工商企业集团有限公司的起诉。案件受理费人民币50元，免予收取。
如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审判长 刘 杰
审判员 胡俊杰
审判员 马小红
二〇一九年三月二日
书记员 周 丹附：本案适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。第一百零一条裁定适用于下列范围：（一）不予立案；（二）驳回起诉；（三）管辖异议；（四）终结诉讼；（五）中止诉讼；（六）移送或者指定管辖；（七）诉讼期间停止行政行为的执行或者驳回停止执行的申请；（八）财产保全；（九）先予执行；（十）准许或者不准许撤诉；（十一）补正裁判文书中的笔误；（十二）中止或者终结执行；（十三）提审、指令再审或者发回重审；（十四）准许或者不准许执行行政机关的行政行为；（十五）其他需要裁定的事项。对第一、二、三项裁定，当事人可以上诉。裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。裁定书由审判人员、
书记员署名，加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。 来自