湖北省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鄂行终123号上诉人（原审原告）曹祥华，男，1964年10月6日出生，汉族，住陕西省山阳县。被上诉人（原审被告）武汉市东西湖区人民政府，住所地湖北省武汉市东西湖区吴家山五环大道特**。法定代表人彭涛，区长。委托诉讼代理人汤梦丹，该政府法制办公室工作人员。委托诉讼代理人肖卉芬，湖北今天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）武汉市东西湖区人民政府慈惠街道办事处，住所地湖北省武汉市东西湖区慈惠墩**。法定代表人熊巧玲，主任。委托诉讼代理人李宏，湖北今天律师事务所律师。上诉人曹祥华因诉武汉市东西湖区人民政府（以下简称东西湖区政府）、武汉市东西湖区人民政府慈惠街道办事处（以下简称慈惠街道办）履行法定职责一案，不服湖北省武汉市中级人民法院（2018）鄂01行初635号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。曹祥华向原审法院起诉称，2013年，因三官汉江公路大桥慈惠街道建设工程，征收了曹祥华的房屋，慈惠街道办公示了“三官汉江公路大桥房屋搬迁补偿安置方案”，列明搬迁主体为东西湖区政府，搬迁实施单位是慈惠街道办。在2013年房屋征收程序启动之初，征收负责人和工作人员告知曹祥华，如后续村民的补偿结果高于曹祥华的补偿，则按照后续签订补偿协议的村民补偿标准给曹祥华增加补偿。曹祥华在得到该承诺后，积极配合市政工程项目进程，与慈惠街道办滨江大队签订了补偿安置协议。事后，曹祥华得知“三官汉江公路大桥”慈惠街段工程房屋搬迁补偿安置方案内容变化，2015年签订补偿安置协议的村民获得高于曹祥华补偿标准的补偿。曹祥华多次向东西湖区政府、慈惠街道办要求公平补偿，但慈惠街道办负责人承认补偿标准变化，但拒绝向曹祥华增加补偿。曹祥华认为在同一房屋征收项目范围，被征收人实施同一补偿安置标准。东西湖区政府、慈惠街道办应按照公平、公开、公正、合理的标准补偿曹祥华等被征收村民。但事实上补偿标准完全不公平公正。为维护曹祥华合法权益，曹祥华依法起诉至法院，请求确认东西湖区政府、慈惠街道办未对曹祥华位于武汉市东西湖区慈惠街道办事处万寿宫村的房屋公平补偿违法。原审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件。本案中，曹祥华于2018年8月13日具状提起诉讼。因曹祥华诉讼请求不明确，该院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款规定，向其进行释明，要求曹祥华明确其诉讼请求。在曹祥华明确诉讼请求期间，其申请追加武汉市东西湖区慈惠农场（以下简称慈惠农场）为第三被告，并变更诉讼请求为：1.确认曹祥华与被告慈惠农场签订的《征用土地上青苗费、地面附着物补偿协议书》无效，判令东西湖区政府、慈惠街道办和曹祥华重新签订土地和房屋补偿安置协议；2.判令东西湖区政府、慈惠街道办、慈惠农场承担本案诉讼费用。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条的规定，征收是国家为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，将集体所有的土地或者单位、个人的房屋及其他不动产收归国有的行为。从《中华人民共和国物权法》及相关征收的规定来看，征收的对象须是集体所有的土地或者是单位、个人所有的房屋及其他不动产。曹祥华与大队签订的租赁合同所涉土地虽为国有农业用地，但该地块不存在通过征收收归国有的问题。曹祥华与东西湖区政府不存在征收与被征收的法律关系，故曹祥华认为东西湖区政府、慈惠街道办应与其签订土地和房屋补偿安置协议的主张于法无据。另，曹祥华请求依法判令其与慈惠农场之间签订的协议无效，该协议属于平等主体间的民事行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。曹祥华提起本案诉讼，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。故曹祥华要求追加慈惠农场为本案被告，亦应不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三、四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款，第一百零一条第一款第二项、第二款的规定，裁定驳回曹祥华的起诉。根据《诉讼费用交纳办法》第八条第二项的规定，本案不收取案件受理费。曹祥华上诉称，原审法院认为“征收的对象须是集体所有的土地或者单位、个人所有的房屋及其他不动产”，完全抹杀了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的存在。本案涉及的房屋是在国有土地上的，应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。原审认为征收不包括国有土地上房屋错误。曹祥华向原审法院提交的《三官汉江公路大桥慈惠街段建设工程房屋搬迁补偿安置方案》、“面谈”视频、照片、录音，能证明涉案房屋被征收，涉案土地被政府收回，明显属于政府征收行政行为。原审法院应当依法审理本案。涉案补偿安置协议非平等主体的民事行为，而是征收人与被征收人的法律关系。原审法官未全面、依法履行审判职责，本案不应适用不开庭审理的规定，原审法院程序违法。对案件主要事实审查不清，适用法律错误，未开庭或组织调查程序就直接裁定严重违法。因此，请求二审法院开庭审理本案，维护曹祥华的合法权益，撤销原审法院（2018）鄂01行初635号行政裁定书，指定原审法院继续审理本案。东西湖区政府答辩称，曹祥华诉称指向的具体事项属于民事合同纠纷，不属于所谓强制征收及征收补偿行为，不应作为行政案件处理。涉案协议不属行政协议，从协议形式和内容上看是合法有效的民事协议。曹祥华针对诉称指向的具体事项分别于2016年11月21日、2017年2月、2017年11月13日向原审法院和现二审法院以不同的诉讼案由起诉东西湖区政府，一、二审法院以（2016）鄂01行初1014号、（2017）鄂01行初705号、（2017）鄂行终603号行政裁定驳回其起诉。曹祥华反复起诉，形式上是为确认征收违法及补偿不公平，但其真实要求为在涉案土地腾退中取得超越其他农户的补偿，达到获得最大利益的目的，属重复诉讼。即使曹祥华有权将本案作为行政案件起诉，其起诉也超过了行政诉讼的起诉期限，依法也应当驳回起诉。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，且程序合法。曹祥华对东西湖区政府起诉无任何事实和法律依据，应依法裁定驳回曹祥华对东西湖区政府的上诉。慈惠街道办答辩称，曹祥华诉称指向的具体事项属于民事合同纠纷，不属于所谓强制征收及征收补偿行为，不应作为行政案件处理。涉案协议不属行政协议，从协议形式和内容上看是合法有效的民事协议。曹祥华起诉慈惠街道办属于被告确定错误。即使曹祥华有权将本案作为行政案件起诉，其起诉也超过了行政诉讼的起诉期限，依法也应当驳回起诉。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，且程序合法。曹祥华对慈惠街道办起诉无任何事实和法律依据，应依法裁定驳回曹祥华对慈惠街道办的上诉。
本院认为，由曹祥华提交的《行政起诉状》、原审法院的《调查笔录》可知，曹祥华所承包或租赁的农用地属国家所有，其转为建设用地不存在通过征收收归国有的问题。曹祥华曾与慈惠农场滨江大队（金惠公司）签订的《征用土地上青苗费、地面附着物补偿协议书》，系慈惠农场滨江大队（金惠公司）收回曹祥华承包或租赁的土地，并对其种植的青苗及地上附着物给予补偿。该协议书是平等主体间的民事协议，而非行政机关为行政管理事务所签订的行政协议，其纠纷的受理、审理不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围。曹祥华要求东西湖区政府、慈惠街道办与其重新签订“土地和房屋补偿协议”，却未提交证据证明需由东西湖区政府、慈惠街道办与其签订“补偿协议”的诉因、事实及法律根据。曹祥华起诉时向原审法院提交的《三官汉江公路大桥慈惠街段建设工程房屋搬迁补偿安置方案》、“面谈”视频、照片、录音，不能证明东西湖区政府、慈惠街道办应当与其（重新）签订土地、房屋补偿安置协议。原审法院经过阅卷、调查（2018年8月23日、2018年8月30日），调取了（2016）鄂01行初1014号《行政裁定书》、（2017）鄂01行初705号《行政裁定书》、（2016）鄂行终218号《行政裁定书》、（2017）鄂行终587号《行政裁定书》、（2017）鄂行终603号《行政裁定书》、（2016）最高法行申2004号《行政裁定书》、（2017）最高法行申1189号《行政裁定书》，合议庭评议认为本案不需要开庭审理，以曹祥华提起本案诉讼不符合法定起诉条件为由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三和第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项和第三款、第一百零一条第一款第二项和第二款的规定，迳行裁定驳回曹祥华的起诉，并无不当。曹祥华的上诉理由依法不能成立。东西湖区政府和慈惠街道办关于依法应当驳回曹祥华上诉的答辩意见予以采信，并予支持。综上，原审程序合法，裁定认定的事实清楚、适用法律正确。上诉人曹祥华的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，
裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。
审判长 王 争
审判员 赵晓云
审判员 李 伟
二〇一九年三月一日
法官助理雷禹
书记员雷禹（兼） 微信公众号“”