湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘11行终25号
上诉人（原审被告）：永州市人民政府国有土地上房屋征收与补偿办公室。
法定代表人：章乐，该办公室主任。
委托诉讼代理人：蒋晓夏，湖南济人律师事务所律师。
被
上诉人（原审原告）：李少云。
被
上诉人（原审原告）：罗江南。
被
上诉人（原审原告）：周跃萍。
被
上诉人（原审原告）：罗志豪。
被
上诉人（原审原告）：胡孝郴。
被
上诉人（原审原告）：胡玉兰。
被
上诉人（原审原告）：邓萍。
被
上诉人（原审原告）：罗淮南。
被
上诉人（原审原告）：胡亚航。
被
上诉人（原审原告）：张小玲。
被
上诉人（原审原告）：周博。 被上诉人李少云等11人的共同
委托诉讼代理人：罗建南，系李少云之子、周跃萍之夫、罗志豪之父、罗江南和罗淮南之兄。 上诉人永州市人民政府国有土地上房屋征收与补偿办公室（以下简称永州市征收办）因被上诉人李少云等11人诉永州市征收办国有土地上房屋征收与补偿协议一案，不服永州市冷水滩区人民法院于
二○一八年十月二十三日作出的（2018）湘1103行初33号行政判决，于2018年11月2日向永州市冷水滩区人民法院提交上诉状，本院于2019年1月2日收到一审移送的案卷并立案受理后，依法由
审判员曾辉担任
审判长，与
审判员陈姬、周文静组成合议庭，依法审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明：原告李少云等11人的房屋于1994年修建，1996年竣工，总层数为4层，性质为商住，争执的被征收房屋位于第一层，因逸云社区斗台组、二房组村民要求在房子中间留出一间约4米宽的门面不砌，作为两个组的通道，不允许作为门面使用，故房屋前后未砌墙体，一直作为通道使用至被拆迁时止。2015年8月21日，永州市人民政府发布永政函［2015］135号《关于永州市冷水滩区逸云路城中村改造项目征收房屋的通告》（以下简称《征收房屋通告》）、《永州市冷水滩区逸云路城中村改造范围内国有和集体土地上房屋征收与补偿方案》（以下简称《房屋征收与补偿方案》），决定征收永州市冷水滩区逸云路城中村改造项目范围内国有和集体土地上的房屋及建（构）筑物。明确征收部门为永州市征收办、永州市人民政府征地管理办公室；征地实施单位为冷水滩区逸云路城中村改造协调办公室（以下简称逸云路协调办）、永州市国土资源局冷水滩分局。 2016年6月23日，中共永州市委常委办公会议纪要[2016]第25期《关于中心城区道路综合提质改造工作会议纪要》，明确“原福田茶场门面的通道原设计用途为临街门面，但因为当地群众要求通行等原因，实际用途变更为通道，被征收人要求将通道按门面房进行置换或补偿。会议同意按照原报建规划定性进行处理，如果报建规划定性为门面，则按门面进行置换或补偿”。2016年7月27日，中共永州市委常委办公会议纪要[2016]第29期《关于中心城区重点项目建设调度会议纪要》，明确“原则同意根据逸云路社区证明和房屋产权证示意图，确认原福田茶场地块上门面房屋中间作为通道使用的门面，按照门面评估价进行货币补偿征收。” 永州市征收办委托永州金典房地产评估有限责任公司对位于冷水滩区河东沿江南路原福田茶场地块上门面房屋中间作为通道使用的门面进行评估。2016年12月13日，逸云路协调办出具情况说明，内容为：逸云路城中村改造项目范围内原福田茶场的现做通道使用的门面，因为此通道（门面）权属现存在争议，已在走相关确权程序。因此评估报告中产权所有人一栏请说明为“业主所有”。2016年12月14日，永州金典房地产评估有限责任公司作出评估报告，经过测算，确定该房地产在价值时点，在满足“估价的假设和限制条件”的市场补偿价格（已扣除房屋前后未砌墙体等造价）单价为23,591元/平方米，总价为832,762元。2016年9月9日，原告李少云等11人共同委托周跃萍与永州市征收办签订《国有土地上房屋征收与补偿协议》（以下简称《补偿协议》），约定货币补偿：1、房屋评估补偿费841,912.77元；配合征收奖5,000元，临时安置补助费7,074.6元；自来水开户等1,000元，合计854,987.37元。永州市冷水滩区曲河街道办事处、房屋征收实施单位逸云路协调办均在协议上加盖公章并有负责人签字，被征收人周跃萍在协议上签字捺印，永州市征收办没有在协议上盖章。2017年12月该房屋被拆迁，但补偿款没有转入周跃萍账户。原告向被告反映，被告以2018年1月3日《关于研究湘江西岸棚改一期等五个重点项目房屋征收工作联席会议备忘录》（以下简称《联席会议备忘录》）为据，认为被征收人提供的房屋证明材料有瑕疵，原按门面草签的协议作废。根据从国土、房产部门的调档材料，决定按通道类别征收并予以补偿。
原告不服，诉至法院，请求判令被告按《补偿协议》履行补偿原告门面款及利息。 认定上述事实的证据有：1、强拆前的现场照片；2、冷水滩市私人住宅建设工程审批单；3、中共永州市委常委办公会议纪要[2016]第25期、[2016]第29期；4、李少云及罗淮南、罗志豪、胡孝郴、胡玉兰、邓萍、胡亚航、张小玲、周博出具的委托书；5、逸云路协调办与周跃萍签订《补偿协议》及周跃萍的银行账户、身份证复印件；6、永（冷）国用（2008）第592号-4国有土地使用证；7、永房权证冷水滩字第00**6888号房产证；8、《联席会议备忘录》；9、永房权证冷水滩字第00**5390号房产证；10、评估报告书、公证书、征收评估外勘表、勘测成果表、情况说明；11、曲河街道居委会证明。 原判认为：
一、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，永州市征收办是永州市人民政府确定的房屋征收部门，有职权在永州市范围内实施国有土地上房屋征收与补偿工作。
二、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款的规定，本案被告在与原告签订房屋征收补偿协议前，依法履行了调查登记、房屋评估，并将评估结果告知原告。原告得知评估结果后选择货币补偿。逸云路协调办作为房屋征收实施单位与原告就房屋面积、补偿范围、补偿数额协商一致，签订了《补偿协议》。该协议是双方当事人真实意思的表示，未违反法律法规的强制性规定，永州市征收办虽然没有在协议上盖章，但逸云路协调办系被告永州市征收办委托作出行政行为的单位，对其签订协议的行为应予确认，非因法定事由和非经法定程序不得随意改变。涉案房屋性质是商住，有建设工程规划许可证、国有土地使用证及房屋所有权证予以证实，并经中共永州市委常委办公会议确认原福田茶场地块上门面房屋中间作为通道使用的门面，按照门面评估价进行货币补偿征收。因此，委托单位逸云路协调办与原告签订的《补偿协议》符合有关规定，被告永州市征收办事后以2018年1月3日的《联席会议备忘录》认定该房屋因被征收人提供的房屋证明材料有瑕疵，变更、解除原按门面草签的协议，没有事实根据和法律依据，应不予支持。
三、原告要求撤销《联席会议备忘录》第四条，该会议备忘录不是行政行为，对该主张，不予支持；原告要求被告支付利息68,185.24元，因补偿协议对利息没有约定，故不予支持；原告要求被告承担通行费、复印费等费用30,000元，没有证据证实，亦不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：（一）被告永州市征收办按《补偿协议》的约定支付原告李少云等11人的房屋征收补偿款854,987.37元；（二）驳回原告李少云等11人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告永州市征收办负担。 上诉人永州市征收办上诉称：
一、原审判决认定事实错误。上诉人与被上诉人之间并未就征收补偿事宜达成一致协议，不存在不依法履行或不按协议约定履行的情节。被上诉人持有的《补偿协议》属于按门面草签的协议，且无上诉人签字盖章。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定，订立补偿协议的主体应是征收人或征收部门，而不是征收实施单位。逸云路协调办仅是征收实施单位，并没有受上诉人委托而具有签订补偿协议的权利。
二、上诉人提交的街道居委会证明、国土局的地籍资料，被上诉人提交的房产证附图及相关的情况汇报和问题请示等证据，均证实案涉争执房产户室是通道而非门面。本案涉及补偿的对象是通道，而被上诉人坚持按门面补偿，才有草签协议，之后双方没就有关征收补偿事实达成新的协议。一审仅凭被上诉人持有的一份没有经上诉人签章的草签协议，判令上诉人按门面给予被上诉人补偿，明显是对被上诉人的偏袒。故请求二审法院依法撤销原判，改判由上诉人与被上诉人按通道类别签订征收补偿协议。 被上诉人李少云等11人答辩称：一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，依法不能成立，应当予以驳回。1、上诉人与被上诉人之间就征收补偿一事进行了充分协商，才签订了《补偿协议》。该协议对协议主体即征收人和被征收人、征收房屋的基本情况、征收补偿方式以及补偿总价等主要条款约定明确，且双方签字盖章确认。该协议签订时，征收部门也派出了负责本项目的负责人卢志洪同志参与协商，再由实施单位逸云路协调办签订协议。故《补偿协议》是正式合法有效的协议，并非草签协议。根据《房屋征收与补偿方案》第十条对协议签订人的规定，征收部门、征收实施单位由委托代理人签订。故逸云路协调办作为征收实施单位本身就有权签订协议。2、2015年12月永州市政府启动城中村改造项目，2016年2月被上诉人行文永州市政府、永州市房产局，2016年6月23日永州市市委常委办公会议纪要明确通道原设计为临街门面，因当地群众要求通行等原因，实际用途变更为通道，会议同意按门面进行置换或补偿。2016年7月27日永州市市委常委办公会议纪要再次明确通道按门面评估价进行货币补偿。后经协商才签订了《补偿协议》。协议签订后，被上诉人要求及时拨付补偿款，永州市征收办以种种理由推辞，才诉至法院。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 当事人在二审均未提交新的证据，当事人在一审提交的证据已随案移送本院，经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。二审审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的审查焦点是案涉《补偿协议》是合法有效的正式协议，还是草签协议。现评析如下： 一、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条规定“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任”。本案中，2016年9月9日，被上诉人李少云等11人共同委托周跃萍与上诉人永州市征收办签订《补偿协议》，永州市冷水滩区曲河街道办事处、房屋征收实施单位逸云路协调办的负责人在协议上均签字认可并加盖了公章，被征收人的共同委托代理人周跃萍签字捺印。逸云路协调办作为永州市征收办委托的房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，其中主要工作就包括协商签订房屋征收补偿协议。永州市征收办对逸云路协调办的行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。另永州市人民政府发布的《房屋征收补偿方案》第十条明确征收部门、征收实施单位由委托代理人与被征收人签订征收补偿协议，亦可以确定逸云路协调办作为征收实施单位有权签订征收补偿协议。故上诉人提出“案涉《补偿协议》无永州市征收办的签章，逸云路协调办无权签章，协议只是草签协议”的上诉理由，不能成立，本院不予采信。 二、逸云路协调办作为房屋征收实施单位与被上诉人就案涉房屋面积、补偿范围、补偿数额等协商一致签订的《补偿协议》，系双方当事人的真实意思表示，未违反法律法规的强制性规定，应属合法有效。上诉人永州市征收办虽然没有在协议上盖章，但逸云路协调办系被告永州市征收办委托作出行政行为的单位，其对外与被征收人签订的协议，应由永州市征收办承担法律责任，依约履行《补偿协议》的权利义务，非经法定事由和法定程序不得随意改变。 三、中共永州市委常委办公会议纪要[2016]第25期、第29期，已确认原福田茶场地块上门面房屋中间作为通道使用的门面，按照门面评估价进行货币补偿征收。即通道占用门面地，是中共永州市委常委办公会议讨论时已明知的事实，其仍确定按门面评估价进行补偿。以此为基础，逸云路协调办才与被上诉人签订了《补偿协议》，且协议约定的主要义务已履行，即2017年11月征收范围内的房屋被拆除。此后，上诉人永州市征收办以2018年1月3日永州市房产局、永州市征收办、永州市城投公司等单位召开会议形成的《联席会议备忘录》为据，否定中共永州市委常委办公会议纪要[2016]第25期、第29期及《补偿协议》，变更按通道类别补偿，并未提供相应的事实根据和法律依据。故上诉人永州市征收办上诉提出“案涉争执房产户室是通道而非门面。要求改判由上诉人与被上诉人按通道类别签订征收补偿协议”的上诉理由，无事实法律依据，本院不予采信。 另需指出，诚信原则作为社会主体交往的重要原则，要求社会主体在进行民事活动时应当做到诚实守信，信守承诺。具体到行政法中，行政机关作出的承诺、行政机关与行政相对人之间签订行政协议、履行行政协议，都应当以诚信为提前。本案中，上诉人否定中共永州市委常委办公会议纪要[2016]第25期、第29期及《补偿协议》，将原协议约定“按门面评估价补偿”变更为“按通道类别补偿”，其实质就是通过行政诉讼方式，认可了政府的不守信行为。若司法机关维护行政机关失信行为，不仅违反了行政诉讼监督行政机关依法行政的目的，更会对整个社会诚信建设起到不可预测、难以消除的破坏作用。故上诉人永州市征收办提出“撤销原判，改判按通道类别签订征收补偿协议”的诉讼请求，本院不予支持。 原审法院判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律准确，判处正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，
判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人永州市人民政府国有土地上房屋征收与补偿办公室负担。 本判决为终审判决。
审判长 曾 辉
审判员 陈 姬
审判员 周文静
二〇一九年二月一日
书记员 陈恒首 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。