河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫01行终83号上诉人（原审原告）王国洋，男，汉族，1987年5月26日出生，住河南省巩义市。委托代理人赵正军，男，汉族，1973年9月13日出生，住河南省巩义市。被上诉人（原审被告）郑州市金水区食品药品监督管理局，住所地郑州市金水区群办路**。法定代表人彭涛，局长。委托代理人赵兰、顾冉，该单位工作人员。被上诉人（原审被告）郑州市金水区人民政府，住所地金水区东风路**。法定代表人魏东，区长。委托代理人张未，金水区人民政府工作人员。委托代理人陈彦文，河南贞实律师事务所律师。上诉人王国洋因其诉郑州市金水区食品药品监督管理局（以下简称金水区食药监局）、郑州市金水区人民政府食品药品安全行政管理及行政复议一案，不服河南省郑州市管城回族区人民法院（2018）豫0104行初304号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审认为：被告郑州市金水区食品药品监督管理局接到原告投诉举报后经现场检查、调查。被举报单位证照齐全，并对检查中发现的情况进行了分别处理，对于违法行为轻微没有造成危害后果的，不予行政处罚；涉案食品的经销商、供货不在本辖区的移送有权管辖的单位处理。被告将以上情况回复投诉、举报人，已履行行政管理及答复告知法定义务。原告所购产品并未对其造成具体损害，被告郑州市金水区食品药品监督管理局的回复也不影响其实体权利，原告也非行政管理相对人，故原告不具备行政诉讼原告主体资格。被告金水区人民政府做出金政复决字（2018）第159号行政复议决定。该决定认为被告郑州市金水区食品药品监督管理局回复认定事实清楚、适用依据正确。同时以被告郑州市金水区食品药品监督管理局未在法定期限内履职责，确认该局程序违法。该复议决定未对具体违法事实进行表述，存在不尽完善之处，但其结果不影响原告实体权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）项之规定，裁定驳回原告王国洋的起诉。
上诉人王国洋不服，上诉称：
一、《食品安全法》第一百一十五条规定，县级以上人民政府食品药品监督管理应当公布本部门的电话，接受咨询、投诉、举报。对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理。即食品安全违法行为，不但可以举报，还可以投诉。如本案，上诉人即进行的投诉。《消费者权益保护法》第三十二条：各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，采取措施，保护消费者的合法权益。第三十九条：消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以通过下列途径解决：（三）向有关行政部门投诉。由于长期以来，全国各地法院、各级法院乃至最高法院巡回法庭对“利害关系”主观认识迥异，裁判尺度不同，损害司法权威。基于此，最高人民法院2018年2月8日实施的关于适用《行政诉讼法》的解释对此问题作了统一，《解释》第十二条第（五）项规定：为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。从而明确了“利害关系”的判断标准。最高法院行政庭梁凤云法官受最高法院委托在对该解释讲座中进一步明确：投诉原则有诉权，举报原则无诉权。故本案中上诉人因购买不符合食品安全标准的食品，为维护自身合法权益进行投诉，与被上诉人答复有利害关系，符合《行政诉讼法》第二十五条和第十九条的规定。一审裁定以“原告所购买产品并未造成具体损害，原告也非行政管理相对人，不具备原告主体资格”裁定驳回，系其主观意识，缺乏法律依据。照此逻辑，根本无需行政诉讼法，行政判决可根据自身理解任意发挥。
二、有观点认为，被诉答复未给上诉人设定权利义务，没有行政法的利害关系。对此，上诉人认为，该观点系主观认识并无法律依据。《行政诉讼法》及其《解释》第十二条规定了诉讼范围并列举利害关系的所有情形，并无“设定权利义务”的行政机关作出或者未作出处理，属于最高法院明确的行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。难道是最高法院错了？又或者最高法院的解释到地方成一纸空文了？还有观点认为，作为消费者权益受损，可以提起民事诉讼，上诉人认为，首先，消费者有权按照法律赋予的权利选择何种途径进行救济，该观点实际上粗暴的阻碍了消费者的权力行使；其次，一些情况下，消费者无法选择民事诉讼，比如遭遇食品安全中毒事故，因为举证中毒因果不能，只能赖于行政机关的调查、鉴定作出决定；再次，绝大多数的投诉举报案件，行政机关的调查、结论，对于消费者都是由决定性影响的，而这些有利或不利的结论，都将对前述观点所指的民事救济的胜败产生影响。
三、在“利害关系”的保护下，一些食药执法人员毫无法律意识，不知道执法程序，不知道食品安全标准，甚至不知道行政处罚为何物。不懂法律怎么办？他们给当地食药部门请求协查涉案食品是否违法；不懂执法怎么办？他们自诩就等同于法官，让举报人和被举报人各自举证，然后按照被举报人的一键复制粘贴作出回复。被复议机关责令重做怎么办？就把原来的答复日期一改重新寄出；复议机关查明并明确认定的违法行为怎么办？被上诉人依然继续回复不予立案！被上诉人的所为现场笔录，基本上都是发现或者未发现正在销售却不知道固定证据导致证据灭失处罚不能；一个同样的案件，被上诉人竟然能出现不予立案、责令改正、不予处罚、建议免于处罚、免于处罚物种结果。这就是本次诉讼被上诉人所呈现的大致执法轮廓，这就是持续三年食药监管下让人目瞪口呆不堪入目的食品安全现状。请求：1．撤销（2018）豫0104行初304号行政裁定书；2．指令一审法院继续审理。金水区食药监局答辩称：对于投诉举报，行政机关要在法定期限内进行调查处理并予以回复，是保障投诉举报人的知情权和监督权。而对于行政机关如何处理投诉举报案件以及对处理结果，投诉举报人则不具有诉讼的权利。在（2017）最高法行申281号行政裁定书中明确认定法律法规或者规章规定的投诉请求权在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权，如果行政机关发动行政权并将调查处理结果告知投诉举报人，就属于履行了法定职责。投诉举报人对于行政机关受理投诉之后调查处理结果不服，无权提起行政诉讼。上诉人出于职业举报人的个人目的，利用投诉举报事项向我局提起大量投诉举报案件。经我局回复后因此引发大量的行政复议和行政诉讼，在此过程中上诉人又以各种理由将我局执法人员举报至纪检部门，要求追究我局执法人员的失职、渎职现象，由此向我局执法人员施加压力。其中举报人针对同一产品同一违法事实而对不同的商超进行多次重复举报，实则是恶意的重复举报行为，浪费了行政资源。最高院印发的《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》中强调，对于实践中反映比较集中的当事人因投诉举报检举等事项不服行政机关的处理而提起行政诉讼，人民法院应当认真审查当事人与投诉举报检举等事项之间是否具有利害关系，对于明显没有诉讼利益或者没有必要通过司法渠道进行保护的，人民法院应当依法不予立案。同时该意见中指出要依法制止滥用诉权，恶意诉讼行为。对于不以保护合法目的，长期反复提起大量诉讼干扰行政机关执法，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。其次，根据最高法对十二届全国五次会议相关建议答复意见中明确地指出作为职业举报人的真实意图。恳请本院依照上述意见和相关精神对本案职业举报人的相关行为进行纠正和遏制。综上，答辩人认为一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求依法驳回上诉人请求，维持原裁定。郑州市金水区人民政府答辩称：郑州市金水区人民政府依据上诉人复议申请作出的决定认定事实清楚，证据确实充分，应当维持，不应撤销。金水区食药监局已经根据法律规定履行其法定职责。上诉人与本案被诉行政行为不存在法律上的利害关系，原裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原裁定。
本院认为：本案争议焦点是上诉人王国洋与被诉行政行为是否有利害关系、上诉人是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第五项进一步明确“为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作处理的”，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。《中华人民共和国食品安全法》第一条规定“为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，制定本法。”第十二条规定“任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为，依法向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。”即食品安全领域的行政执法主要是为了维护公众身体健康和生命安全、维护市场监管秩序等公共利益。本案中，上诉人投诉郑州丹尼斯花园店销售的USS113、益昌三合一咖啡等食品未依法标注地址违法，经被上诉人金水区食药监局现场检查、调查，被举报单位证照齐全，并对检查中发现的情况进行分别处理，对违法行为轻微并及时纠正没有造成危害后果的不予行政处罚，对涉案食品的经销商、供货商不在其辖区的移送有管辖权的单位处理，还给予投诉人奖励，并将上述结果回复投诉人，已经履行了行政管理及回复告知义务，充分保障了上诉人的知情权和监督权。
上诉人起诉给其的被诉回复，实质是对金水区食药监局对其所投诉违法行为的调查处理结果不服，而该处理结果本身并不会对上诉人的权利义务产生增减得失。且上诉人投诉涉案食品未依法标注地址违法，经金水区食药监局调查为涉案食品标注的经销商地址与总公司地址不符，，地址为其分公司的该局已下发《责令改正通知书》，涉案店家也已停止经营涉案食品，这涉及的是食品外包装的标签、标识是否规范问题，本身并不涉及食品本身的质量和安全问题。而上诉人亦未举证证明其人身权、财产权因购买涉案食品而遭受到特别损害。因此，本案被诉行政行为并不侵害上诉人自身合法权益，上诉人与之不具有行政法上的利害关系，上诉人不具有本案的原告诉讼主体资格。原审裁定驳回上诉人的起诉并无不当，本院予以维持。上诉人如坚持认为举报的涉案食品侵害其合法权益，可通过民事诉讼寻求救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，
裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。
审判长 何信丽
审判员 魏丽平
审判员 侯 贇
二〇一九年一月二十八日
书记员 韩亚蕊附录法律法规：1．《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2．《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。 百度搜索“”