江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏08行终212号 上诉人（原审原告）万军，性别××年××月××日出生，××族。 上诉人（原审原告）王子洪，性别××年××月××日出生，××族。 上诉人（原审原告）朱克洪，性别××年××月××日出生，××族。 上述三上诉人共同委托代理人刘永方，江苏纵联律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）淮安市国土资源局，住所地淮安经济技术开发区厦门路**。 法定代表人韩文军，该局局长。 委托代理人林光洋，该局政策法规处工作人员。 委托代理人朱苏宁，江苏引航律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江苏省自然资源厅（原江苏省国土资源厅），住所地南京市水西门大街**。 法定代表人刘聪，该厅厅长。 委托代理人杨弋正，该厅工作人员。 委托代理人陈磊，北京大成（南京）律师事务所律师。 上诉人万军、王子洪、朱克洪因诉被上诉人江苏省自然资源厅、淮安市国土资源局（以下简称市国土局）履行法定职责一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2018）苏0812行初47号行政判决书，向本院提起上诉。本院于2018年10月29日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院审理查明：2017年10月13日，原告向被告市国土局邮寄《履行法定职责申请书》，请求依法查处朱坝街道办事处兴建朱坝商贸城、迎宾路、××路的违法用地行为，依法拆除违法建筑、恢复原状、退还土地，责令赔偿损失，并依法追究相关责任人的法律责任。2017年10月16日，被告市国土局收到原告的申请，并于同月24日立案调查，案由为迎宾路、衡山路以及商贸城内道路非法占地，当事人为朱坝街道办事处村镇建设服务站。同年11月3日，被告市国土局作出《告知书》并送达原告，告知原告所反映朱坝商贸城、迎宾路、××路等项目建设违法使用土地，该局已派员调查核实。2017年12月22日，该案延长调查期限至2018年1月22日，2018年1月10日，被告市国土局作出淮国土资洪听告字〔2018〕01号《行政处罚听证告知书》，同年1月13日，作出淮国土资洪罚字〔2018〕01号《行政处罚决定书》并送达被处罚人朱坝街道办事处村镇建设服务站。2017年12月20日，原告向被告原江苏省国土资源厅（以下简称省国土厅）申请行政复议，请求责令被告市国土局立即履行法定职责：依法查处朱坝街道办事处兴建朱坝商贸城、迎宾路、××路的违法用地行为，依法拆除违法建筑、恢复原状、退还土地，责令赔偿损失，并依法追究相关责任人的法律责任。2017年12月25日，被告省国土厅依法受理原告的行政复议申请，2018年2月13日，该厅作出〔2017〕苏国土资行复第289号《驳回行政复议申请决定书》，认为“对申请人反映的土地违法行为的查处事项，被申请人予以核实，并在法定期限内作出了相应的处理决定，已经履行法定职责。被申请人未将有关处理情况告知申请人存有瑕疵，今后应当予以重视并加以规范完善。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定：驳回申请人的行政复议申请。”原告对此不服，提起诉讼。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六条、第六十六条以及《土地违法案件查处办法》第五条、第六条的相关规定，任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。县级以上地方人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。土地违法案件由土地所在地土地管理部门管辖。本案中，市国土局作为本市土地行政主管部门，具有对违反土地管理法律、法规的行为进行查处的职责。 根据《土地违法案件查处办法》第十六条的规定，土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处。本案中，原告于2017年10月13日向市国土局提出履责申请，要求该局依法对朱坝街道办事处违法占地行为进行查处。市国土局受理原告的申请后，按照《土地违法案件查处办法》的相关规定于2017年10月24日立案调查，并于同年11月3日作出告知书并送达原告，告知原告的履责申请反映的朱坝商贸城、迎宾路、××路等项目建设违法用地已派员调查核实，后于2018年1月13日作出行政处罚决定书，应当认定被告市国土局已经履行了法定查处职责，原告对被告市国土局的诉讼请求理由不能成立，不予支持。省国土厅收到原告提交的复议申请后予以立案受理，并向市国土局送达提出答复通知书，在市国土局提交行政复议答复书及相关证据和依据材料后，进行复议审查后，于2018年2月13日作出复议决定，驳回原告的复议申请并向原告送达。应当确认省国土厅的复议行为程序合法。省国土厅所作出的复议决定认定事实清楚、证据确认充分、程序合法，原告对省国土厅的诉讼请求理由也不能成立，亦不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告万军、王子洪、朱克洪的诉讼请求。 上诉人万军、王子洪、朱克洪诉称：1、一审判决对证据的认证错误：（1）对上诉人一审中提供的万军户农村土地承包经营权证书关联性不认可错误，该土地承包经营权证书中载明的地块范围就在朱坝商贸城、迎宾路和衡山路用地范围内。（2）对被上诉人证据全部认可错误，首先，没有证据证明违法用地主体是朱坝街道村镇建设服务站；其次，市国土局只处理了朱坝商贸城内的道路违法用地，而对上诉人举报的朱坝商贸城内房屋用地行为是否违法未予回应，不能认定完全履行法定职责，因此一审对市国土局及省国土厅提供的证明完全履行法定职责的证据予以认可是错误的。2、一审判决认定市国土局已经履行了法定职责，理由不充分。市国土局将上诉人举报的“朱坝商贸城”缩减为“朱坝商贸城内道路”，只对“朱坝商贸城内道路”违法用地进行查处，履行了部分法定职责，应认定市国土局不作为，故省国土厅作出的《驳回行政复议申请决定书》及一审判决均错误。请求二审撤销一审判决，依法改判支持上诉人诉讼请求或发回重审，并令被上诉人承担本案所有诉讼费用。 市国土局答辩称：1、市国土局对上诉人举报的国土资源违法案件进行立案调查，并在法定期限内作出了相应的处理决定，已经履行了法定职责。2、上诉人的上诉请求及其观点、理由不成立：（1）上诉人持有农村土地承包经营权证的承包地在朱坝商贸城、迎宾路、××路的用地范围，从1998年12月20日起，该商贸城占用的土地经过征收后，以出让方式取得土地使用权，市国土局在查处违法用地过程中，对有用地手续建商贸城的行为没有立案处理，对没有用地手续建设迎宾路、衡山路、商贸城内道路的违法行为进行查处，并依法作出行政处罚决定的行为合法。（2）市国土局对上诉人举报违法用地线索进行调查，依法对违法用地进行查处，上诉状中称对朱坝商贸城内房屋用地行为是否违法，未予回应，不能认定市国土局完全履行了法定职责，只能认定履行部分法定职责的观点缺乏法律依据。（3）市国土局在查处中发现违法用地主体为朱坝街道办事处村镇建设服务站，并依法对该服务站违法用地行为进行行政处罚，该服务站没有对答辩人作出的行政处罚行为提起行政复议或诉讼，足以说明市国土局认定的违法用地主体是正确的。综上，请求驳回上诉，维持原判。 江苏省自然资源厅答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。市国土局收到上诉人履职申请后进行了立案、告知等程序，后作出了处罚决定书，应当认定市国土局已经履职，省国土厅根据复议法的规定在法定期限内作出复议决定程序合法。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据不能成立。 各方当事人在一审中提交的证据均已随卷移送至本院。本院经审查对一审法院认定的事实予以确认。另查明，2018年1月13日，市国土局作出的淮国土资洪罚字〔2018〕01号《行政处罚决定书》系针对迎宾路、衡山路以及商贸城内道路非法占地行为作出的行政处罚。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。《国土资源行政处罚办法》第二条规定“县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚”；第五条规定“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外”。市国土局作为市级土地行政主管部门，具有对违反土地管理法律、法规的行为进行查处的职责。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定，原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。本案中，上诉人于2017年10月13日向被上诉人市国土局邮寄了《履行法定职责申请书》，请求依法查处朱坝街道办事处兴建朱坝商贸城、迎宾路、××路的违法用地行为。市国土局收到申请后，进行了调查，并于2018年1月13日作出的淮国土资洪罚字〔2018〕01号《行政处罚决定书》，对迎宾路、衡山路以及商贸城内道路非法占地行为作出行政处罚。然而，对于朱坝商贸城内道路之外的房屋等其他用地是否合法没有作出认定并答复告知上诉人，即使如市国土局在二审中所称其对有用地手续建商贸城的行为没有立案查处，也应将该调查结果答复告知上诉人，应属没有全面履行法定职责。据此，上诉人要求市国土局依法履行职责的诉讼请求符合法律规定，依法应予以支持。被上诉人江苏省自然资源厅作出〔2017〕苏国土资行复第289号决定书驳回上诉人的行政复议申请不当，应予以撤销。一审判决驳回上诉人的诉讼请求亦应予以撤销。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，
判决如下： 一、撤销淮安市清江浦区人民法院（2018）苏0812行初47号行政判决书； 二、撤销原江苏省国土资源厅作出的〔2017〕苏国土资行复第289号《驳回行政复议申请决定书》； 三、被上诉人淮安市国土资源局于本判决生效之日起六十日内对上诉人万军、王子洪、朱克洪的申请依法作出处理。 二审案件受理费50元，由被上诉人淮安市国土资源局、江苏省自然资源厅负担。 本判决为终审判决。
审判长 徐 俊
审判员 钱明芳
审判员 梁新星
二〇一九年一月二十五日
法官助理朱强
书记员陶晓航 关注公众号“”