江苏省徐州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）苏03行初356号原告凌风林，男，1954年12月29日生，汉族，住徐州市铜山区。委托代理人凌辉，系原告之子，1984年4月1日生，汉族，住徐州市泉山区。被告徐州市铜山区人民政府，住所地徐州市铜山新区行政区。法定代表人高建民，该区区长。出庭应诉负责人许海莉，该区副区长。委托代理人王帆，江苏元封律师事务所律师。委托代理人孙可可，江苏元封律师事务所律师。
原告凌风林诉被告徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）行政强拆行为违法一案，本院于2018年10月8日立案受理后，依法组成合议庭，于法定期限内向被告送达了起诉状副本、举证告知等相关诉讼文书。本院于2019年1月9日公开开庭审理了本案，原告凌风林的委托代理人凌辉，被告铜山区政府的出庭应诉负责人许海莉、委托代理人孙可可到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告凌风林诉称：原告在徐州市铜山区××镇××村拥有合法房屋。因徐州市轨道交通一号线铜山段项目建设需要，有关单位对原告所有的房屋进行征收改造。因补偿标准不合理，原告没有与征收实施单位达成补偿安置协议，相关政府部门也没有履行征收的法定程序。2018年2月7日，铜山区政府组织相关人员对原告所有的房屋实施了强拆，原告屋内物品被掩埋、损坏，造成巨大经济损失。根据《物权法》、《行政强制法》等法律之规定，被告实施强拆之行政行为，没有事实和法律依据，违反了法定程序，属于违法行政行为。为依法维护原告的合法权益，依据《行政诉讼法》第四十九条之规定，提起诉讼，请求人民法院依法确认被告对原告房屋实施的行政强拆行为违法；本案诉讼费用由被告承担。原告凌风林向本院提供的证据有：证据1、徐州铜山区公安局2018年2月7日的接处警工作登记表及2018年4月20日作出的“关于凌辉申请告知案件调查情况的答复”，证明铜山区政府依据铜山区人民法院的行政裁定书拆除案外人房屋的过程中将原告的房屋强拆，铜山区政府是适格的被告。证据2、集体土地建设用地使用证，房屋所有权人是凌风林，原告的主体适格。证据3、照片两张，证明强拆行为存在。证据4、铜山区政府于2018年9月7日向原告作出的房屋征收补偿决定书，证明被告在对原告房屋进行征收，是房屋征收的主体。
被告铜山区政府辩称：铜山区政府于2018年2月7日没有对原告的房屋实施拆除行为，被告主体不适格。被告铜山区政府提交如下证据：证据1、发改基础【2013】342号—《国家发展改革委关于印发徐州市轨道交通近期建设规划（2013-2020年）的通知》及附件；证据2、铜政发【2015】2号—铜山区政府关于印发《徐州市轨道交通一号线铜山段房屋征收实施方案》的通知及附件；证据3、徐州市铜山区房屋征收办公室与徐州市铜山区国土资源局于2015年1月5日发布的房屋征收公告；证据4、国土资函【2015】896号—《国土资源部关于徐州市城市轨道交通1号线一期工程建设用地的批复》；证据5、苏国土资函【2016】57号—《江苏省国土资源厅转发国土资源部关于徐州市城市轨道交通1号线一期工程建设用地的批复的函》；证据6、铜政公【2016】第4号—征收土地方案公告、【2016】第4号—征地补偿安置方案公告，上述证据证明，被告依据相关部门的文件制定并发布土地征收公告，并进行相应的征收行为，符合法律规定。对于原告所诉强拆行为，被告不是实施单位。对原告提供的证据，被告质证认为：对证据1的真实性予以认可，但是记载的内容不清楚，被告未委托其他单位实施强拆。对证据2，经核实，原告未提交土地证进行征收登记，且土地证中存在涂改。对证据3的照片没有具体的拍摄时间，对其三性均不认可。对证据4的真实性予以认可。
本院认为，证据1系公安机关处警时形成的材料，且被告认可真实性，故本院予以确认。对于证据2，其上盖有相关行政机关印章，且结合被告作出的补偿决定可知，原告在征收区域拥有一处房屋，可印证该证据的真实性。证据3的照片无具体明确的参照物，不能确定照片中的房屋就是原告本案诉讼涉及的房屋。被告对证据4的真实性无异议，本院予以确认。对被告铜山区政府提供的证据，原告质证认为：证据1的真实性不清楚，但不能证明被告实施强拆行为的合法性，与本案没有关联性。证据2在其他案件中被告曾提交过，但没有见过被告公示，合法性也不认可。（2016）苏03行初60号之一的案件涉及该方案，该证据与本案强拆行为没有直接关联性。证据3是否在原告房屋所在区域张贴不清楚，对其真实性也不清楚。该公告是由徐州市铜山区房屋征收办公室和徐州市铜山区国土资源局联合盖章，对合法性不认可，与本案强拆行为没有关联性，只能证明被告对原告所在区域进行征收。对证据4-5的真实性认可，但该文件中并没有明确被征收的区域包括原告房屋所在的区域，与本案没有关联性。对证据6中的两个方案的制定日期是2016年2月22日，被告有无依法张贴不清楚。根据被告提供的证据可以看出，被告的相关部门在2015年1月份发布房屋征收公告和房屋征收实施方案之前没有合法手续，实际是未批先征，违反征收程序。并且，其提供的证据不能证明强拆行为的合法性。
本院认为，被告提供的证据均系相关行政机关制作，且加盖印章，对其真实性本院予以确认。本院
经审理查明：原告系徐州市铜山区××镇××村村民。1998年9月13日，原告取得原铜山县人民政府颁发的集体土地建设用地使用证，证载用途为住宅。涉案房屋位于该土地上。2015年12月17日，国土资源部作出国土资函〔2015〕896号批复，批准徐州市人民政府呈报的徐州市城市轨道交通1号线一期工程建设用地。2016年1月16日，江苏省国土资源厅以苏国土资函〔2016〕57号文件转发了国土资函〔2015〕896号批复。2016年2月22日，铜山区政府、徐州市铜山区国土资源局分别发布征收土地方案公告、征地补偿安置方案公告。2015年1月4日，铜山区政府作出铜政发〔2015〕2号文件，向汉王镇政府及铜山区各有关单位印发《徐州市轨道交通一号线铜山段房屋征收实施方案》，方案记载的征收实施单位为徐州市铜山区汉王镇人民政府。2015年1月5日，徐州市铜山区房屋征收办公室与徐州市铜山区国土资源局发布房屋征收公告，公告记载的征收实施单位为徐州市铜山区汉王镇人民政府。涉案房屋处于该方案和公告的征收范围内。2018年2月7日，原告的房屋被他人部分拆除。原告之子凌辉向公安机关报警。徐州市铜山区公安局经过调查，于2018年4月20日以书面形式向凌辉作出答复。答复主要内容为：经调查，2018年2月7日6时许，铜山区政府、汉王镇政府依据铜山区人民法院行政裁定书，委托徐州市城市轨道交通有限责任公司强制执行对李XX等人作出的房屋征收补偿决定，同时对签约同意拆除的部分村民房屋实施拆除，由徐州市轨道公司现场具体施工，该公司在拆除过程中，将你父亲凌风林的房屋当作签约过的空房子进行了拆除，在拆除过程中你母亲段书侠发现后予以制止，施工方亦及时停止拆除。此次施工系为建设徐州市地铁一号线过程中的政府行为，公安机关无权管辖。2018年9月7日，铜山区政府针对涉案房屋向凌风林作出了铜政征【2018】11号补偿决定。凌风林未对上述拆除行为申请复议，直接向本院提起诉讼，请求判如所请。另查明：庭审过程中，双方均认可涉案房屋现已被全部拆除。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告作为涉案房屋的所有权人，有权就涉案房屋被拆除的行为提起行政诉讼。
一、关于铜山区政府是否为适格被告的问题。从本案查明事实可知，涉案房屋所在区域存在集体土地征收行为。依据《中华人民共和土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，铜山区政府为集体土地上的房屋征收实施主体。并且，涉案房屋被他人部分拆除前，铜山区政府针对征收范围内的房屋制定了实施方案，拆除行为发生后，铜山区政府针对涉案房屋向原告作出并送达了补偿决定，即铜山区政府也实际实施了针对涉案房屋征收补偿的相关行为。因此，铜山区政府作为涉案房屋的征收主体，系涉案房屋被拆除的受益人。结合公安机关向原告之子凌辉作出的书面答复记载内容可知，具体实施拆除行为的主体是受铜山区政府委托进行。因此，基于职权法定原则，铜山区政府应为本案适格被告，应当承担涉案房屋被拆除的法律责任。
二、关于拆除行为的合法性。无论是国有土地上房屋征收还是集体土地征收，在被征收人未将被征收房屋交付征收主体拆除之前，征收主体只能申请人民法院强制执行，无权自行强制拆除被征收房屋。并且，根据《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》及《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》，对于农村集体土地征收和房屋拆迁，应先补偿安置，后实施拆迁。本案中，被告铜山区政府在未经原告同意，未经人民法院裁定准予执行，且未对原告进行补偿安置，未依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政强制法》的规定履行相应程序的情况下，即委托其他主体于2018年2月7日实施了拆除部分房屋的行为，该行为明显违反法律规定。鉴于拆除行为属事实行为，不具有撤销内容，对于原告要求确认被告强制拆除涉案房屋行为违法的主张，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，
判决如下：确认被告徐州市铜山区人民政府于2018年2月7日强制拆除原告凌风林涉案房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告徐州市铜山区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 梁艳华
审 判 员 黄传宝
人民陪审员 宋 珂
二〇一九年一月二十四日
书 记 员 王竞晗 来源：