河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫01行终47号上诉人（原审原告）王国洋，男，汉族，1987年5月26日出生，住郑州市。委托代理人赵正军，男，汉族，1973年9月13日出生，住郑州市。被上诉人（原审被告）郑州市金水区食品药品监督管理局，住所地郑州市群办路**。法定代表人彭涛，局长。委托代理人顾冉，该局工作人员。委托代理人张芳，河南天基律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州市金水区人民政府，住所地郑州市东风路**。法定代表人魏东，区长。委托代理人张未，该单位工作人员。委托代理人陈煜，河南言东方律师事务所律师。
上诉人王国洋因食品药品安全行政管理一案，不服河南省郑州市管城回族区人民法院（2018）豫0104行初290号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审审理查明：2018年4月18日，原告王国洋向被告郑州市金水区食品药品监督管理局邮寄投诉书一份，投诉郑州悦家商业有限公司花园店1．销售的益昌老街白咖啡1＋1中文标签经销商信息被掩盖，不符合GB7718和食品安全法等规定，应当处罚。2．涉案食品未按其执行标准进行检验，不符合食品安全法规定；3．涉案食品未履行食品安全法保存、记录、查验义务，也应当处罚。请求：1、依法处罚；2、请求予以调解；3、给予奖励；4、书面告知结果。被告郑州市金水区食品药品监督管理局经过调查后，经调查后对郑州悦家商业有限公司花园店当场下达《责令整改通知书》、《当场行政处罚决定书》，要求立即整改，于2018年6月4日对原告作出《投诉举报事项回复通知书》，将处理结果予以告知。原告王国洋收到该回复通知书后，于2018年6月20日向被告郑州市金水区人民政府申请行政复议。被告郑州市金水区人民政府于2018年6月26日作出行政复议受理通知书，于2018年9月17日作出金政（复决）字［2018］第107号行政复议决定书，决定维持被申请人郑州市金水区食品药品监督管理局作出的处罚决定。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条第（一）项亦规定，提起诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。根据《中华人民共和国食品安全法》第一条的规定，该法之宗旨在于保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，食品安全监管机关系出于保障食品安全秩序，保护不特定公众的身体健康和生命安全而履行监管职责。该法第十条明确规定，任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为。上述规定对举报的主体不作资格限制，即体现了食品安全监管实质上是保障不特定公众利益的秩序性监管。食品安全监管机关对是否违反《中华人民共和国食品安全法》的行为进行调查和处理，是出于对不特定公众利益的保护，并不会对举报人个人的合法权益造成侵害。如果举报人是食品的消费者，认为其作为消费者的相关合法权益受到侵害的，可以依据消费者保护的相关法律规范寻求救济。本案中，被告郑州市金水区食品药品监督管理局基于原告的举报对郑州悦家商业有限公司花园店进行了调查并作出了相应的处罚，后将调查处理结果以书面形式对原告作出了回复，其履职的目的是为了保障食品安全秩序，保护不特定公众的身体健康和生命安全，并非为保护某个特定消费者的权益。故原告与本案被诉行政行为不具有利害关系，不具备提起本案诉讼的原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第七款的规定，裁定驳回原告王国洋的起诉。王国洋上诉理由如下：
一、《食品安全法》第一百一十五条规定，县级以上人民政府食品药品监督管理应当公布本部门的电话，接受咨询、投诉、举报。对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理。即食品安全违法行为，不但可以挙报，还可以投诉。如本案，即上诉人进行的投诉。《消费者权益保护法》第三十二条规定，各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，采取措施，保护消费者的合法权益。第三十九条规定，消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以通过下列途径解决：（三）向有关行政部门投诉。由于长期以来，全国各地法院、各级法院乃至最高法院巡回庭对“利害关系”主观认识迥异，裁判尺度不同，损害司法权威。基于此，最高人民法院2018年2月8日实施的关于适用《行政诉讼法》的解释对此问题作了统一，《解释》第十二条第（五）项规定：为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。从而明确了“利害关系”的判断标准。最高法院行政庭梁凤云法官受最高法院委托在对该解释讲座中进一步明确：投诉原则有诉权，举报原则无诉权。故本案中上诉人因购买不符合食品安全标准的食品，为维护自身合法权益进行投诉，与被上诉人答复有利害关系，进而符合《行政诉讼法》第二十五条和四十九条的规定。
二、一审认定事实、适用法律错误。一审裁定称“本案中，被告基于原告的举报进行调查并处罚”。实际上，被上诉人是基于上诉人的投诉进行调查并处罚。显然，一审裁定将上诉人的“投诉”事项错误认定为“举报”事项。一审裁定还适用了《食品安全法》第十条任何人有权举报为依据。对此，上诉人认为，《食品安全法第十条规定的是普及法律、新闻宣传等内容，并非一审裁定适用的任何人有权举报。有观点认为，被诉答复未给上诉人设定权利义务，没有行政法的利害关系。对此，上诉人认为，该观点系主观认识并无法律依据。《行政诉讼法》及其《解释》第十二条规定了诉讼范围并列举利害关系的所有情形，并无“设定权利义务”一说。本案上诉人为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理，属于“与行政行为有利害关系”。然而，一审裁定毫无依据地认定上诉人无“利害关系”。还有观点认为，作为消费者权益受损，可以提起民事诉讼，上诉人认为，首先，消费者有权按照法律赋予的权利选择何种途径进行救济，该观点实际上粗暴的阻得了消费者的权利行使。其次，一些情况下消费者无法选择民事诉讼，再次，绝大多数的投诉举报案件，行政机关的调查、结论，对于消费者都是有决定性影响的，而这些有利或不利的结论，都将对前述观点所指的民事救济的胜败产生影响。被上诉人不知道固定证据导致证据灭失处罚不能，同样的案件，被上诉人竟然能出现不予立案、责令改正、不予处罚、建议免于处罚、免于处罚五种结果。综上，请求：1、撤销（2018）豫0104行初290号行政裁定书：2、指令一审法院继续审理。本院
经审理查明的事实与一审一致。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，上诉人王国洋认为郑州悦家商业有限公司销售的有关食品涉嫌违法，向郑州市金水区食品药品监督管理局举报后，郑州市金水区食品药品监督管理局对所举报事项进行调查并作出回复，是履行其行政监管职责。该调查行为及回复并未增加或减损上诉人的权益，对上诉人的权利义务不产生实际影响，因此上诉人与被诉行政行为没有法律上的利害关系，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审裁定正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，
裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。
审判长 赵军胜
审判员 张 启
审判员 徐 滢
二〇一九年一月二十三日
书记员 郭史璐