贵州省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）黔行赔终303号上诉人（一审原告）贵州兴隆凯祥仓储管理有限公司。住所地：贵州省安顺市西秀区东方商城1幢1单元5层2号。法定代表人潘林，该公司负责人。上诉人（一审原告）程洪兴，男，1969年8月15日出生，汉族，住贵州省安顺市西秀区。二上诉人的共同委托代理人余亮哉，北京京坤律师事务所律师。被上诉人（一审被告）安顺市西秀区人民政府。住所地：安顺市西秀区黄果树大道龙潭路政府综合大楼。法定代表人陈天一，区长。委托代理人彭洁茹，贵州巨人律师事务所律师。上诉人贵州兴隆凯祥仓储管理有限公司（以下简称兴隆凯祥公司）、程洪兴因诉被上诉人安顺市西秀区人民政府（以下简称西秀区政府）城乡规划行政管理行政赔偿一案，不服贵州省安顺市中级人民法院（2019）黔04行赔初60号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审查明，2015年6月3日，安顺市西秀区东关办事处大水沟村村民委员会（以下简称大水沟村委会）与案外人李用禄、贾贵南签订《土地租赁合同》。2016年6月21日，案外人李用禄、贾贵南分别与大水沟村委会、案外人杜建利签订前述《土地租赁合同》的《补充协议》以及《土地分租合同》。同年10月1日，原告程洪兴与案外人杜建利签订《场地租赁合同》。之后，原告程洪兴在租赁的土地上修建钢架结构房屋236.04平方米、砖混结构房屋1098.73平方米以及钢架房仓库4977.63平方米。同年11月3日，安顺市城乡规划局西秀区分局巡查发现涉案建筑，遂立案调查，于2017年7月11日向大水沟村委会作出安西规限拆2017第433号《责令限期拆除违法建筑决定书》，明确位于该村的涉案建筑违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《贵州省城乡规划条例》第三十一条的规定，属违法建筑，责令大水沟村委会于2017年7月14日前自行拆除。同年10月15日，程洪兴与兴隆凯祥公司签订《租赁合同》。同月31日，安顺市西秀区打击违法用地违法建设工作领导小组办公室作出通知及公告，内容为因大水沟村委在规定期限内未对该区域违法建筑自行拆除，经西秀区人民政府研究后决定对该违法用地上所修建的违法建（构）筑物进行拆除，要求该地块的商户及租户于2017年11月1日22时前将房屋内所有物品自行搬出。同年11月2日，被告西秀区政府即组织相关部门及人员将涉案建筑强制拆除。原告兴隆凯祥公司于2017年11月9日向一审法院提起行政诉讼，要求确认被告西秀区政府强制拆除上述建筑物的行政行为违法。一审法院于同年12月27日作出（2017）黔04行初446号行政判决，确认被告西秀区政府于2017年11月2日对原告兴隆凯祥公司承租的位于安顺市西秀区的建筑物作出的强制拆除行为违法。二原告认为，被告强制拆除上述建筑物的行政行为被确认违法，应赔偿其损失，故提起本案诉讼。一审法院认为，被告西秀区政府于2017年11月2日强制拆除涉案建筑物的行政行为，已经被（2017）黔04行初446号行政判决确认违法，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条第一款的规定，行政机关实施造成财产损害的其他违法行为，受害人有权获得赔偿，该行政机关为赔偿义务机关；又依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，人民法院判决确认违法，给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。本案中，被告西秀区政府在未对原告制作相关文书并送达，未给原告预留足够的自行拆除时间的情况下将原告的房屋强制拆除，侵犯了原告的合法权益。被告西秀区政府应对原告的损失进行赔偿。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第四十一条第一款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”可见，在城市、镇规划区内修建建筑物、构筑物，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业建设，均需要办理建设工程规划许可证等规划审批手续。本案中，原告主张涉案建筑物属于合法建筑，其损失属于合法财产损失，应提供相应的证据予以证明。在庭审中，经一审法院询问，原告修建案涉建筑物未办理建设工程规划许可证。虽然在原告程洪兴修建案涉建筑物前有东关办呈﹝2014﹞16号《关于调整东关办事处大水沟村级发展预留用地的申请报告》及西府呈﹝2015﹞5号《关于帮助解决东关办事处大水沟村集体经济发展预留用地的请示》，但该两份文件并非预留用地最终审批行政机关作出的批复同意文件，案涉建筑所用土地并未成为大水沟村的预留用地，即使该土地属于大水沟村预留用地，大水沟村委会也应当按照规定仅在土地上修建村办公场所、养老院、卫生室等村级配套场所，在该土地上建设建筑物均需要按照《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，办理规划手续。故原告在未办理建设工程规划许可证等建设规划手续的情况下修建的建筑物不属于原告的合法财产，涉案建筑物损失不属于原告的合法损失，故原告主张赔偿其建筑物主体结构损失、二次装修损失的诉讼请求不能成立，不予支持。因案涉建筑物未办理建筑工程规划许可证等建设审批手续，不属于征收补偿的范围，且经营性损失不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿范围，故对于原告主张的经营性损失，不予支持。因纳入城乡规划与片区控制性详细规划是两个不同的概念，通常是在纳入城乡规划区后，具体发展哪一区域，才会制作片区控制性详细规划，故原告代理人称原告修建案涉建筑物在前，纳入规划区在后，对案涉建筑物不应适用《中华人民共和国城乡规划法》的理由不能成立，不予支持。鉴于被告强制拆除案涉建筑物前，作出的《限期拆除通知书》的行政相对人是大水沟村委会，对原告作出搬离通知是在强制拆除前两天，剥夺了原告的陈述、申辩权及救济权，未给原告预留足够的自行拆除的时间就将案涉建筑物强制拆除，其违反法定程序强制拆除案涉建筑物必然会造成建筑材料可利用价值的损毁，对于原告建筑材料可利用价值的损失，被告应予赔偿。鉴于案涉建筑物所在周边的西秀区2016年北部新区大水沟城市棚户区改造项目评估确定的原址安置房的建筑成本价为1842元，钢架棚重置价为150元，一审法院酌情认定被告的强拆行为造成原告建筑材料可利用价值损失的赔偿标准是框架、砖混结构房屋为原址安置房建筑成本价的5%，钢架棚为钢架棚重置价的5%，故原告建筑材料可利用价值损失为（235.04+1098.73）×1842×5%+4977.63×150×5%=160172.45元。因原告程洪兴系案涉建筑物的建设者，故建筑材料可利用价值损失应由被告西秀区政府赔偿给原告程洪兴。综上，被告西秀区政府应赔偿原告程洪兴建筑材料可利用价值损失160172.45元。对于二原告要求赔偿建筑物损失、经营性损失以及二次装修损失的理由不成立，一审法院不予支持。一审法院依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：
一、被告安顺市西秀区人民政府于本判决生效之日起十五日内赔偿原告程洪兴建筑材料可利用价值损失人民币160172.45元；
二、驳回原告贵州兴隆凯祥仓储管理有限公司、程洪兴的其他赔偿请求。一审宣判后，兴隆凯祥公司、程洪兴不服，向本院提起上诉称：1.一审判决认定上诉人的涉案房屋不是合法财产，属事实认定错误。涉案土地作为大水沟村的发展预留用地，被上诉人安顺市西秀区人民政府及西秀区东关街道办事处都同意上诉人程洪兴建设案涉房屋。西秀区东关街道办事处是法定受理、核发规划许可证的行政机关，其对上诉人建设涉案房屋的认可，理应视为对涉案房屋规划许可的审批。从“西府呈[2015]5号文件、东关办呈[2014]16号文件、录音光盘”可看出，被上诉人对上诉人修建涉案房屋的行为是认可与支持的。涉案房屋已被纳入征收范围，被上诉人在组织有关部门对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理中，未向上诉人作出涉案房屋属于违法建筑的认定。2.被上诉人违法强拆行为侵犯了上诉人的合法权益，应当赔偿全部损失，一审判决错误认定上诉人程洪兴的涉案房屋损失不属于合法财产损失。上诉人贵州兴隆凯祥仓储管理有限公司为涉案房屋的承租人，是合法的权利人。3.一审法院只是象征性地判决被上诉人赔偿原址安置房屋建筑成本价的5%，没有任何法律依据，应当判决被上诉人赔偿上诉人全部损失。即使涉案房屋并非合法建筑，也应当按照可回收建筑材料的全部价值进行赔偿。4.一审判决遗漏上诉人提交的证据“原告的损失清单”，对上诉人在一审中提出的诉讼请求中所包含的设备、设施和物品价值未予认定，遗漏了诉讼请求，一审程序违法。5.基于被上诉人招商引资的政策号召和支持，在被上诉人向上诉人出示“西府呈[2015]5号文件、东关办呈[2014]16号文件”后，上诉人基于对政府的合理信赖而建设案涉房屋，应当得到保护。综上，一审判决认定事实不清、认定事实错误，适用法律错误，程序违法。特提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。西秀区政府答辩称：1.根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，在城市、镇规划区内修建建筑物、构筑物；在乡、村庄规划区内进行乡镇企业建设，均需要办理建设工程规划许可证等规划审批手续，但被答辩人不能举证证明其取得了相关规划手续及产权证明。2.案涉土地并非大水沟村的发展预留用地，答辩人及相关职能部门从未同意被答辩人在未取得建房手续的情况下修建房屋，被答辩人在未办理建设规划手续的情况下修建的建筑物不属于合法财产。3.东关街道办事处不具备规划部门的审批职权，其出具的规划及用地证明也并非针对本案被答辩人。4.东关办呈[2014]16号《关于调整东关办事处大水沟村级发展预留用地的申请报告》及西府呈[2015]5号《关于帮助解决东关办事处大水沟村集体经济发展预留用地的请示》所涉内容仅仅针对的是大水沟村的村办公场所、养老院、卫生室，被答辩人并非大水沟村村民，其修建的房屋不仅没有取得建房手续且用途为商业经营，完全与文件精神不符，被答辩人所谓“合理信赖”完全是自己臆想出来的。5.被答辩人一方面认可案涉房屋在城乡规划范围内，案涉房屋仅仅没有取得规划手续的程序瑕疵，另一方面又否认其案涉房屋处于城乡规划范围内，其上诉理由自相矛盾。6.被答辩人在一审提交的“征地面积图、转帐支票、征收统计表”均客观存在，但在启动征收程序后，答辩人发现部分房屋不属于被征收人，没有取得建房手续，并终止了征收行为，故其提交的转帐支票最终也没有实际支付。至于被答辩人所称的“集体经营性建设用地交由单位或个人使用已经是必然趋势”，纯属无稽之谈。7.答辩人的拆除行为没有侵犯被答辩人的合法权益。答辩人的拆除行为因程序违法而被确认违法，但并不影响涉案房屋是违法建设的事实，一审判决确定的赔偿范围合理。8.被答辩人对《行政诉讼法》第七十三条的错误理解并不影响一审判决认定的事实及适用的法律正确。同时，被答辩人提交的“原告损失清单”在一审庭审中已经进行了质证，其性质属于被答辩人陈述，故不存在一审程序违法。答辩人已经举证证实在拆除房屋过程中已经对涉案房屋内物品全部搬出，故一审没有遗漏诉讼请求。9.本案不存在可信赖利益的保护问题。被答辩人提出的“可信赖利益”不属于行政赔偿范围。被答辩人仅凭东关办呈[2014]16号文件和西府呈[2015]5号文件，就自认为答辩人同意其建房，答辩人及相关职能部门从未向被答辩人允诺过什么，更没有向其出具过相关文件批准其在没有取得建房手续的情况下修建房屋。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，应当依法予以维持。本院
经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：本案西秀区政府的强拆行为已被生效判决确认违法，且被强拆的建筑物未办理相关建设规划手续。因此，本案焦点问题为：
一、上诉人程洪兴被强拆的建筑物能否得到赔偿的问题；
二、兴隆凯祥仓储公司主张的损失是否属于行政赔偿范围。关于上诉人程洪兴被强拆的建筑物能否得到赔偿的问题。
本院认为，案外人李用禄、贾贵南、杜建利通过与大水沟村委会签订《土地租赁合同》《补充协议》以及《土地分租合同》，获得相关土地的使用权益后，上诉人程洪兴与案外人杜建利签订《场地租赁合同》，获得涉案土地的使用权益，之后，程洪兴在租赁的土地上修建了案涉被强拆的建筑物，由于被强拆的建筑物属于程洪兴所有，且强拆行为已被法院判决确认违法，故程洪兴有依法获得赔偿的权利。关于赔偿标准如何确定的问题，由于程洪兴修建案涉被强拆的建筑物时，未办理相关建房手续，也未获得相关产权证明，故不能按照有合法产权的房屋赔偿。上诉人称被上诉人西秀区政府及西秀区东关街道办事处都同意上诉人程洪兴建设案涉房屋，但其提交的证据不能证明。一审庭审中，被上诉人西秀区政府提交了《2016年北部新区大水沟城市棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》等证据，试图证明程洪兴是抢建房屋，但上诉人程洪兴否认抢建房屋。该《2016年北部新区大水沟城市棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》中第四条第（二）项规定：“对于无合法手续的被征收房屋，征收人按照《关于对安顺市两城区（规划内）征收无合法手续房屋的认定和认定程序的指导意见（试行）》办理。”但被上诉人西秀区政府不能提供该指导意见的书面文件，也未能提供该指导意见的具体内容。同时，由于程洪兴在修建案涉建筑物之前，有安顺市西秀区东关办事处东关办呈﹝2014﹞16号《关于调整东关办事处大水沟村级发展预留用地的申请报告》及被上诉人西秀区政府西府呈﹝2015﹞5号《关于帮助解决东关办事处大水沟村集体经济发展预留用地的请示》两份文件存在，虽然该两份文件并非大水沟村发展预留用地最终审批机关作出的批复同意文件，案涉建筑所用土地最终亦未被批准成为大水沟村集体经济发展的预留用地，但至少可以推定东关办事处和西秀区政府在当时是有将案涉建筑物处土地作为大水沟村的发展预留用地意向，且当时建设的并非只有本案所涉建筑物，如此大面积的建设施工，相关部门不可能不知情，而后，被上诉人西秀区政府又违法采取强拆手段将案涉建筑物拆除。因此，因违法强拆行为造成程洪兴的经济损失，被上诉人西秀区政府应承担部分赔偿责任。一审法院以案涉建筑物周边的西秀区2016年北部新区大水沟城市棚户区改造项目评估确定的原址安置房的建筑成本价和钢架棚重置价，作为计算赔偿数额的依据，公平合理；但一审酌情认定强拆行为造成上诉人建筑材料可利用价值损失为原址安置房的建筑成本价和钢架棚重置价的5%，并据此判决西秀区政府赔偿上诉人程洪兴经济损失160172.45元，该赔偿数额明显偏低。根据本案的实际情况，
本院认为按照原址安置房的建筑成本价和钢架棚重置价的50%赔偿，比较合理。即上诉人程洪兴应获得的赔偿为（235.04+1098.73）×1842×50%+4977.63×150×50%=1601724.42元。关于兴隆凯祥仓储公司主张的损失是否属于行政赔偿范围的问题。
本院认为，安顺市城乡规划局西秀区分局于2017年7月11日向大水沟村委会作出安西规限拆2017第433号《责令限期拆除违法建筑决定书》，责令大水沟村委会于2017年7月14日前自行拆除案涉建筑物，而程洪兴与兴隆凯祥公司是2017年10月15日签订的《租赁合同》。2017年10月31日，安顺市西秀区打击违法用地违法建设工作领导小组办公室作出通知及公告，要求案涉地块的商户及租户于2017年11月1日22时前将案涉房屋内所有物品自行搬出。所以，在安顺市城乡规划局西秀区分局作出《责令限期拆除违法建筑决定书》之后，兴隆凯祥公司才与程洪兴签订《租赁合同》，作为被强拆建筑物的承租人，兴隆凯祥公司基于该《租赁合同》而主张的损失，与西秀区政府的行为没有行政法律上的因果关系，其要求西秀区政府行政赔偿，没有事实和法律依据。综上，一审法院认定事实清楚，审判程序合法，但判决西秀区政府赔偿程洪兴损失160172.45元不当，本院依法予以改判，赔偿金额变更为1601724.42元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，
判决如下：
一、撤销安顺市中级人民法院(2019)黔04行赔初60号行政赔偿判决；
二、由被上诉人安顺市西秀区人民政府于本判决生效后十日内赔偿上诉人程洪兴损失1601724.42元。
三、驳回上诉人贵州兴隆凯祥仓储管理有限公司的赔偿请求。
四、驳回上诉人程洪兴的其他赔偿请求本判决为终审判决。
审判长 邓洪波
审判员 崔凤芹
审判员 石佳宏
二〇一九年一月二十日
法官助理李彪
书记员罗威 更多数据：