河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫行终3915号上诉人（一审原告）田金瑞，男，汉族，1965年9月15日出生，住河南省焦作市解放区。上诉人（一审原告）姬生军，男，汉族，1959年1月27日出生，住河南省焦作市解放区。上诉人（一审原告）姜足意，女，汉族，1950年12月15日出生，住河南省焦作市解放区。上诉人（一审原告）刘建梅，女，汉族，1953年6月4日出生，住河南省焦作市解放区。上诉人（一审原告）王淑敏，女，汉族，1960年5月25日出生，住河南省焦作市解放区。上诉人（一审原告）王秀英，女，汉族，1926年10月10日出生，住河南省焦作市解放区。上诉人（一审原告）田德全，男，汉族，1969年8月21日出生，住河南省焦作市解放区。上诉人（一审原告）张新来，男，汉族，1963年3月7日出生，住河南省焦作市解放区。以上上诉人共同委托代理人黄群雁，北京京平律师事务所律师。被上诉人（一审被告）焦作市人民政府。住所地：焦作市人民路889号。法定代表人徐衣显，市长。委托代理人史东旭，该市人民政府法制办工作人员。委托代理人高文学，河南海搏律师事务所律师。
上诉人田金瑞等8人因诉被上诉人焦作市人民政府（以下简称焦作市政府）不予受理行政复议申请决定一案，不服济源中级人民法院（2018）豫96行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。济源中级人民法院一审查明：解放区服务南水北调中线工程征迁安置指挥部，是中共解放区委、解放区人民政府内设机构，该指挥部下设“一室九组”，一室即办公室，办公室于2016年11月30日印发解放区服务南水北调中线工程征迁安置指挥部解南调指文[2016]6号文件，即《南水北调工程解放城区段绿化带征迁安置工作实施方案》，其中“步骤程序”方面中的“征迁工作”记载：按照《关于的批复》（焦城指文[2010]5号）明确的各项补偿标准实施。田金瑞等8人获知该方案后，于2018年7月19日以邮寄方式向焦作市政府申请行政复议，请求撤销该方案。2018年8月2日，焦作市政府作出焦政复不受字[2018]3号不予受理行政复议申请决定书，认为：《南水北调工程解放城区段绿化带征迁安置工作实施方案》（解南调指文[2016]6号文件），属于规范性文件，不是具体行政行为，不属于行政复议范围，申请人的申请不符合法定受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定：不予受理申请人的行政复议申请。田金瑞等8人不服，诉至一审法院，请求撤销焦作市政府作出的焦政复不受字[2018]3号不予受理行政复议申请决定书并责令重新作出处理。济源中级人民法院一审认为：《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款（五）项规定，行政机关作出的不产生法律效力的行为，不属于行政诉讼受案范围。因此，行政机关的内部行为不属于行政复议和行政诉讼受案范围。解放区服务南水北调中线工程征迁安置指挥部，是中共解放区委、解放区人民政府的内设机构，具体负责辖区内的南水北调工程征迁事宜,以其名义作出的行政行为应由解放区人民政府承担责任。《南水北调工程解放城区段绿化带征迁安置工作实施方案》是该指挥部按照焦作市委、市政府以及解放区委、区政府关于征迁工作的部署和要求，为了落实和推进工作的开展，对辖区内各职能部门的职责任务进行统一分配、安排，明确工作目标、细化责任分工，作用的对象是有征迁工作职责的各职能部门和单位，实质上是一段时间内的工作计划，属于内部行政行为，并不直接对外产生法律效力、创设新的权利义务，因此，不属于行政复议受案范围。对当事人权利义务产生实际影响的是征迁过程中的拆迁安置及补偿行为，田金瑞等8人也认为该实施方案中涉及的补偿标准即焦城指文[2010]5号文件明确的各项补偿标准太低，侵犯其合法权益。如果对安置补偿行为不服，应直接对安置补偿行为主张权利。焦作市政府作出不予受理行政复议申请决定，处理结果正确，但认为属于规范性文件的理由不当。一审法院判决：驳回田金瑞等8人的诉讼请求。田金瑞等8人不服一审判决，向本院上诉主要称，一审法院认定事实不清，适用法律错误，本案不存在合法有效的征收补偿安置方案，涉案《实施方案》实质就是此次拆迁过程中的征收补偿安置方案。根据国务院法制办《关于不服征地补偿安置方案救济途径的复函》规定，相对人如对人民政府批准的征地补偿安置方案不服，可以依法向上一级人民政府申请行政复议，不属于国务院裁决的范围。因此，被上诉人应依法受理上诉人针对《实施方案》提起的行政复议。请求撤销一审行政判决，并判决发回重审或者依法改判。
被上诉人焦作市政府答辩称，《南水北调工程解放城区段绿化带征迁安置工作实施方案》不属于具体行政行为，该方案所针对的对象是有征迁任务工作的职能部门和单位，实际上是一段时间内的工作计划，属于内部行为，对外不产生效力，也没有对上诉人的权利义务造成实际影响，不属于行政复议的受案范围。
上诉人不服的是征迁补偿安置的标准，而该标准是由焦城指文[2010]5号文件所载明的。因此，上诉人针对本案的工作实施方案提起行政复议错误，请求驳回上诉，维持原判。本院
经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，田金瑞等8人因不服《南水北调工程解放城区段绿化带征迁安置工作实施方案》，向焦作市人民政府申请行政复议，而该实施方案是解放区服务南水北调中线工程征迁安置指挥部为推进南水北调解放城区段绿化带征迁安置工作，针对辖区内有征迁工作职责的各职能部门和单位进行的责任分工，属于内部行政行为，对外不产生法律效力，不会对田金瑞等8人的合法权益产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。因此，焦作市政府作出不予受理行政复议申请决定，处理结果正确，但其认为实施方案属于规范性文件的理由不当。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。田金瑞等8人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，
判决如下：驳回上诉，维持济源中级人民法院（2018）豫96行初47号行政判决。本案二审诉讼费50元，由上诉人田金瑞、姬生军、姜足意、刘建梅、王淑敏、王秀英、田德全、张新来承担。本判决为终审判决。
审判长 吕 平
审判员 马 磊
审判员 马传贤
二〇一九年一月二十日
书记员 杨析锟