湖北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鄂行终1145号 上诉人（一审原告）罗长国，男，汉族，1952年4月8日生，住湖北省枣阳市。 被上诉人（一审被告）枣阳市人民政府，住所地：湖北省枣阳市朝阳路**。 法定代表人孟艳清，枣阳市人民政府市长。 一审第三人枣阳市吴店镇李寨村村民委员会。 法定代表人邱元登，李寨村村民委员会主任。 罗长国诉枣阳市人民政府不予办理农村土地承包经营权证的行政决定违法一案，不服湖北省襄阳市中级人民法院（2017）鄂06行初178号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 湖北省襄阳市中级人民法院（2017）鄂06行初178号行政判决查明，2017年8月30日，枣阳市人民政府针对罗长国提出的履行土地确权职责申请，作出书面答复。内容为：
一、关于0.78亩菜地的确权登记问题。《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经法﹝2015﹞2号）明确规定，“开展土地承包经营权确权登记颁证，是对现有土地承包关系的进一步完善，不是推倒重来、打乱重分，不能借机调整或收回农户承包地。要以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属。”2015年8月28日，吴店镇李寨村二十一组表决通过《农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》确定的确权范围，重点是家庭承包方式耕地。其他方式发包或未发包的机动地、四荒地、堰塘等，按规定程序只进行调查实测，不颁发权证。罗长国耕种的0.78亩菜地不在确权范围之内，目前不能进行家庭承包地的确权登记颁证。
二、关于1.7亩开垦地的确权登记问题。根据《农村土地承包法》、《土地管理法》、《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》（国办发﹝1999﹞102号）等法律政策的有关规定，农户自行开垦的土地，已经作为家庭承包土地的可以进行确权登记颁证，没有发包的属集体所有，不确权到农户。罗长国自行开垦的1.7亩土地没有发包，不能进行家庭承包地的确权登记颁证。
三、关于1.22亩机动地的确权登记问题。根据《农村土地承包法》、《湖北省农村土地承包经营条例》等法律法规规定，村集体所有的机动地应主要用于调整和分配给无地户和新增人口，不得随意将这些土地以招标、拍卖、公开协商等方式承包出去。机动地原则上一年一发包，承包期最长不得超过3年，而家庭承包地的承包期为30年。因此，罗长国耕种的1.22亩机动地不能作为家庭承包地确权颁证。罗长国收到该答复后不服，诉至法院，请求确认该不予办证的答复内容违法。 一审判决认为，罗长国主张的0.78亩菜地、自行开垦的1.7亩房屋宅基地和1.22亩机动地，是否具备颁发承包经营权证以确认承包经营权的条件。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证，是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。该办法第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。据此，枣阳市人民政府是农村土地承包经营权证的法定颁证机关，依法享有颁发农村土地承包经营权证的法定职权和职责。该办法第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证，确认承包经营权：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同。承包合同一般包括以下条款：（一）发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所；（二）承包土地的名称、坐落、面积、质量等级；（三）承包期限和起止日期；（四）承包土地的用途；（五）发包方和承包方的权利和义务；（六）违约责任。第二十二条承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。本案中，罗长国主张的0.78亩菜地、自行开垦的1.7亩房屋宅基地和1.22亩机动地，并未与所在村委会签订书面承包合同，不具备颁发承包经营权证、确认承包经营权的法定条件。因此，枣阳市人民政府会同相关部门研究后作出不予颁证决定并答复罗长国，其行政行为并无不当。综上，罗长国要求确认枣阳市人民政府不予确权颁证答复行为违法的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条、六十九条，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条、第二十二条，参照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条之规定，判决驳回罗长国的诉讼请求。案件受理费50元，由罗长国负担。 罗长国上诉称，一审法院认定事实不清，颠倒了《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》规定精神，不给3.7亩土地登记颁布证违反了该意见精神，0.78亩菜地是在1982年全村统一发包的，至今没有完善土地承包关系。1.22亩机动地实质并未机动地，不给发包、登记颁证违法。一审适用法律错误，请求撤销一审判决，改判被上诉人行政行为违法，并判令其履行给3.7亩土地签字承包合同和颁证的法定职责，判令被上诉人赔偿因此给上诉人造成的损失，本案诉讼费用由被上诉人负担。 本院
经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，罗长国主张的0.78亩菜地、自行开垦的1.7亩房屋宅基地和1.22亩机动地，并未与所在村委会签订书面承包合同，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》、《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，不具备颁发承包经营权证、确认承包经营权的法定条件。因此，枣阳市人民政府会同相关部门研究后作出不予颁证决定并答复罗长国，其行政行为并无不当。一审认定事实清楚，适用法律正确，罗长国要求确认枣阳市人民政府不予确权颁证答复行为违法的诉讼请求无事实和法律依据。一审认定事实清楚，适用法律正确。罗长国的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，
判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。
审判长 胡 文
审判员 张辅伦
审判员 龚荣华
二〇一九年一月十九日 记员汪逸 更多数据：