广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）粤7101行初5930号
原告：潘小霞（同为第三人黄某1，女，1987年10月13日出生，汉族，住广州市天河区。
委托代理人：王乐，湖南弘一律师事务所律师。
委托代理人：李珺，上海德禾翰通律师事务所律师。
被告：广州市天河区人民政府黄村街道办事处。住所地：广州市天河区黄村荔苑路**。
法定代表人：何旭权，该办事处主任。
委托代理人：刘湘玲。
委托代理人：刘智，广东广信君达律师事务所律师。
第三人：广州市天河区黄村街黄村股份合作经济联社。住所地：广州市天河区黄村大道**。
法定代表人：黄锦彬，该社董事长。
委托代理人：黄英强、黄建波，该社工作人员。
第三人：黄某1，女，2012年6月2日出生，汉族，住广州市天河区。
第三人：黄某2，男，2014年2月15日出生，汉族，住址同上。 原告潘小霞不服被告广州市天河区人民政府黄村街道办事处行政处理决定一案，向本院提起行政诉讼，本院于2018年10月16日受理后，依法组成合议庭，于2018年12月19日公开开庭审理了本案。原告潘小霞及其委托代理人王乐，被告广州市天河区人民政府黄村街道办事处的委托代理人刘湘玲、刘智，第三人广州市天河区黄村街黄村股份合作经济联社（以下简称黄村经济联社）的委托代理人黄英强、黄建波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告潘小霞诉称，2018年7月26日被告向原告作出天黄处字［2018］4号《行政处理决定书》，认为原告违反计划生育，故黄村经济联社对原告停发2013年至2015年的福利待遇、对其女黄某1停发2013年至2014年的福利待遇以及对其子黄某2停发股份分红及福利待遇的处理并无不当，因此支持黄村经济联社作出的处理。原告认为，原告并不存在违反计划生育的行为，被告依据此适用已经失效的法律作出错误的决定，同时也违背了宪法保护公民合法权益的规定，并且对黄村经济联社所谓的一系列村规民约、股东决议及告知书等是否合法未经审核就作出确认，明显没有履行自身行政职能作出了违法决定。且这已经是被告第三次作出相同的行政行为，前两次行政行为原告提起复议，天河区人民政府两次要求被告重新作出行政行为，被告在事实清楚的情况下再次作出相同的行政行为，恶意违法。综上所述，被告作出的《行政决定书》认定事实不清、适用法律错误，因此该《行政决定书》应予以撤销并重新作出决定。故请求法院判决撤销被告作出的穗天黄处字［2018］4号《行政处理决定书》，并判决其对原告申请重新作出处理。 被告广州市天河区人民政府黄村街道办事处辩称，一、我方具有对原告申请的纠纷处理作出决定的法定职责。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第一款第（六）项、第六十一条第一款第（三）项、《广州市街道办事处工作规定》第二条、《广州市妇女权益保障规定》第三十六条第一款、《广东省农村集体经济组织管理规定》第五条的规定，街道办事处是区人民政府的派出机关，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济；妇女认为农村集体经济组织侵害其合法权益的，可以请求镇人民政府或者街道办事处进行处理。本案中，原告作为广州市天河区黄村村民，就本案黄村经济联社停发其股份分红和福利待遇事宜向我方提出行政处理申请，我方作为天河区人民政府的派出机关，有职责答复该行政处理申请。
二、我方依法履行法定职责，答复原告行政处理申请，事实清楚、程序合法。2016年6月20日，原告向我方邮寄《依法行政申请》，请求我方对黄村经济联社扣发原告、黄永泰、黄某1股权分红的行为进行责令改正。我方收到该行政处理申请后依法开展调查。经我方调查原告与黄永泰的育龄信息，原告与黄永泰于2012年6月2日生育政策内一孩黄某1，于2014年2月15日生育政策外二孩黄嘉俊。2016年9月15日，我方发函《协助调查告知函》至广州市实业有限公司（以下简称”黄村公司”），要求黄村公司协助调查原告行政处理申请；2016年9月3Ｏ日，黄村公司协助我方的调查，核实原告的行政处理申请；2016年10月31日，黄村公司回复我方，因原告违反计划生育政策（2014年），根据《黄村实业有限公司计划生育公约调整补充意见（试行）》，于2013年开始停发原告、黄永泰、黄某1三人的股份分红及福利待遇，于2015年开放二孩政策实施后根据相关条例恢复了黄某1的福利待遇；我方基于上述调查，于2016年11月3日作出《关于潘小霞要求恢复股权问题的回复》，于2016年11月4日送达原告；原告不服我方的回复，向广州市天河区人民政府提起行政复议；广州市天河区人民政府于2017年1月25日作出《行政复议决定书》（天河府行复［2016］93号），撤销《关于潘小霞要求恢复股权问题的回复》，责令我方重新处理原告的申请；2017年3月26日，我方至函《关于潘小霞因在“全面二孩”政策实施前生育计划外二孩扣发股份分红引发行政复议申请的征求意见函》黄村公司；2017年4月7日，黄村公司回复，因是否恢复股份分红及村民福利待遇问题属于村规民约中需要经股东代表大会投票决定的事宜，现申请暂缓作出行政处理决定；2017年3月29日，原告接受我方调查时称：确认黄村经济联社与黄村公司职能相同，其原来享有黄村经济联社的福利分红，黄永泰原享有股份分红和福利待遇，黄村经济联社于2013年起停发原告、黄永泰、黄某1、黄嘉俊的股份分红，2015年恢复了黄某1的股份分红，并同意我方作出行政处理决定的时间延迟至黄村公司股东代表大会后，且愿意就其行政处理申请与黄村经济联社进行调解；2017年3月30日，原告出具《调解申请书》，申请就其股份分红及福利待遇纠纷问题与黄村经济联社进行协商调解；2017年4月7日，原告与黄村经济联社在我方处调解，申请人要黄村经济联社“恢复原告、黄永泰、黄某12013伟股份分红和福利待遇，恢复黄嘉俊幼儿园福利，享受非超生小孩同等待遇”，黄村经济联社表示“黄村幼儿园收费属于该园自主经营，不属于村民福利，针对2016年前违反国家计划生育政策家庭的股份处理需要等村民代表大会决定”，原告及黄村经济联社针对我方决定在黄村村民代表大会决议通过后出具行政处理决定书无异议；2017年11月3日，黄村经济联社会议表决通过了《黄村股份经济合作联社关于”全面二孩”政策实施前后计划生育人员享受股份、集体福利的暂行规定》；2017年11月8日，我方依法作出《行政处理决定书》，于2017年11月9日送达原告；原告不服上述《行政处理决定书》，向广州市天河区人民政府提起行政复议，广州市天河区人民政府于2018年3月15日作出《行政复议决定书》，撤销我方作出的《行政处理决定书》，要求我方重新处理；2018年4月28日，我方向原告询问，原告回复“我老公原本是有股份和福利分红的，而我跟我小孩原本是有福利分红的，从2013年起至今均停发，黄村公司扣发了黄梓睛2013、2014年的股份分红”；2018年5月3日，我方询问黄村经济联社，黄村经济联社回复“黄永泰是天河区黄村村民，享有股份和分红的福利待遇，潘小霞、黄某1有股份分红，黄嘉俊没有福利待遇。”2018年7月26日，我方在基于上述调查情况后，依法作出涉案《行政处理决定书》，并与2018年7月28日送达原告。另查，我方在另案中已经作出对黄永泰关于股份分红的《行政处理定书》（穗天黄处字［2018］3号）。
三、我方作出的行政处理决定书，适用法律依据正确。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第一款、《广东省人口计划生育条例》（2008年修订）第四十八条第二款、《广州市人口与计划生育管理办法》（2013年修订）第五十五条第一、三款的规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约；对超生人员七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。2005年4月29日黄村公司股东代表大会通过《江夏社区、黄村实业有限公司居民计划生育公约》、《黄村实业有限公司计生奖惩措施》。根据该公约第十八、十九条规定，计划外生育的，停止股红及一切福利待遇14年；根据该奖惩措施第五条第7项目的规定，对超生计划生育者，停止全户股红分配及一切福利待遇14年。2006年9月29日黄村经济联社股东代表讨论通过《广州市天河区黄村街黄村股份合作经济联社章程》，根据该章程第五条的规定，黄村经济联社各股东身份类别已经认定，不再改变，股权也于2006年固化。本案中，黄永泰系黄村经济联社的股东，享有股份分红及福利待遇，原告、黄某1、黄嘉俊只享有福利待遇。2009年12月，黄村公司调整计划生育公约，作出《黄村实业有限公司生育公约调整补充意见（试行）》，该补充意见第四条规定，一对超生一个子女的夫妻，一方必须要在产后落实结扎措施，从落实结扎并缴清社会抚养费当月起停止7年的股红分配及福利待遇，处理时间届满7年后可恢复股红分配及福利待遇，处理前停止的股红分配及福利待遇不再退补。”该补充意见于2010年1月1日生效。基于此，黄村经济联社扣发原告一家股份分红及福利待遇。2017年11月3日，黄村经济联社作出《黄村股份经济合作联社关于“全面二孩”政策实施前后计划生育人员享受股份、集体福利的暂行规定》，该暂行规定第一、二、三条规定，“在2016年1月1日前计划外生育小孩的人员，其本人从2016年1月1日起暂缓扣发股份分红、基本工资、医疗补贴等福利待遇。2016年1月1日前超生的第一个子女由联社按每人每年1800元统筹发放生活补贴、医疗补贴等福利。在2016年1月1日前已停发的股份分红及基本工资等相关福利待遇不补发。”根据上述法律规定，黄村经济联社作为农村集体经济组织有权在不违反先行法律法规的前提下制定、修改村规民约，黄村经济联社作出的《江夏社区、黄村实业有限公司居民计划生育公约》《黄村实业有限公司计生奖惩措施》《广州市天河区黄村街黄村股份合作经济联社章程》《黄村实业有限公司生育公约调整补充意见（试行）》《黄村股份经济合作联社关于”全面二孩”政策实施前后计划生育人员享受股份、集体福利的暂行规定》符合当时的法律法规，不存在冲突，合法有效，对集体经济组织成员具有约束力。本案中，原告在2014年超生的事实是毋庸争议的，该行为违反当时我国的生育政策，黄村经济联社作为黄村集体经济组织，有权根据法律法规、村规民约，扣发原告一家的股份分红及福利待遇；后因我国生育政策的调整，鼓励生育二孩，黄村经济联社针对这一特殊情况，作出《黄村股份经济合作联社关于“全面二孩”政策实施前后计划生育人员享受股份、集体福利的暂行规定》，原告、黄某1、黄嘉俊的情况符合该暂行规定。因此，我方作出“原告、黄某1、黄嘉俊按照2017年11月3日黄村经济联社通过的《黄村股份经济合作联社关于”全面二孩”政策实施前后计划生育人员享受股份、集体福利的暂行规定》，享有相关福利待遇；黄某1的2013年至2014年的福利待遇符合《黄村实业有限公司生育公约调整补充意见（试行）》的规定；”的行政处理决定书，符合法律法规、村规民约。
四、关于原告提出的有关黄永泰股份分红及福利待遇纠纷的行政处理申请。我方已经在另案中作出对黄永泰关于股份分红的《行政处理决定书》（穗天黄处字［2018］3号），该行政处理决定书未经撤销，具有法律效力，我方不再重复处理就原告提出的关于黄永泰的股份分红和福利待遇纠纷问题。因此，我方告知原告”不再重复处理原告提出的关于其丈夫黄永泰的股份分红和福利待遇问题＂。综上所述，我方依法履行法定职责，答复原告行政处理申请，事实清楚、程序合法、适用法律依据正确，原告提出的诉讼请求既没有事实依据也不符合法律规定，故请求人民法院对其全部诉讼请求依法予以驳回。 第三人黄村经济联社述称，同意被告答辩意见。 第三人黄某1、黄某2述称，同意原告起诉意见。
经审理查明，2011年11月30日，原告潘小霞与黄村经济联社成员黄永泰登记结婚。2012年6月2日，原告政策内生育女儿黄某1，2014年2月15日，原告政策外生育儿子黄某2。黄村经济联社以违反计划生育政策为由，自2013年起停发原告与黄某1福利待遇。2015年起黄村经济联社恢复黄某1福利待遇，2016年起黄村经济联社恢复原告福利待遇。黄某2至今未享受黄村经济联社相关福利待遇。 2016年6月20日，原告向被告提交行政处理申请，请求被告对黄村村委会扣发原告及黄永泰、黄某1三人股份分红的行为责令限期改正。被告收到原告申请后，向广州市天河区黄村实业有限公司（以下简称黄村实业公司）发出《协助调查告知函》，该公司于2016年10月31日回复称，根据《黄村实业有限公司计划生育公约调整补充意见》于2013年开始停发黄永泰、潘小霞、黄某1三人股红分配及福利待遇。2015年开放二胎政策根据相关条例恢复其合法子女黄某1福利待遇等。 2016年11月3日，被告作出《关于潘小霞要求恢复股权问题的回复》，认为原告及黄某1关于股权分红申请缺乏事实和法律依据，故决定不予支持；被告同时认为黄永泰本人并未提出申请，故要求其另行提出相关申请。
原告不服，向广州市天河区人民政府提起行政复议，该府于2017年1月25日作出天河府行复［2016］93号《行政复议决定书》，决定撤销被告作出的前述回复并责令其限期对原告申请重新作出处理。被告遂向黄村实业公司及原告重新进行调查并组织调解。原告在2017年4月7日的调解笔录中确定本次行政处理申请事项为：1、恢复2013年原告、黄永泰、黄某1的股份和福利；2、恢复2016年黄某2的幼儿园福利，享有与非超生小孩的同等待遇。 2017年5月18日，黄村村委会、黄村经济联社与黄村实业公司出具《说明》，注明黄村村委会、黄村经济联社与黄村实业公司实质一套人马，三个牌子，为同一主体。 2017年11月3日，黄村经济联社制定《黄村股份合作经济联社关于“全面二孩”政策实施前后计划生育人员享受股份、集体福利的暂行规定》，其中规定：
一、在2016年1月1日前计划外生育小孩的人员，其本人从2016年1月1日起暂缓扣发股份分红、基本工资、医疗补贴等福利待遇；
二、2016年1月1日前超生的第一个子女由联社按每人每年1800元统筹发放生活补贴、医疗补贴等福利，村及经济社不在另外发放任何形式的福利。如日后相关政策或以后公司的实际情况发生变化的，再根据实际情况另行调整；
三、在2016年1月1日前已停发的股份分红及基本工资等相关福利待遇不补发；
四、本暂行规定经黄村股东代表大会通过后执行，2016年的股份分红、补贴在2017年股份分红时发放。领取股份分红及其他福利时，须签订保证书。 2018年11月8日，被告作出穗天黄处字［2017］3号《行政处理决定书》，决定原告及其子女黄某2按规定享有2017年11月3日黄村经济联社通过的《黄村股份合作经济联社关于“全面二孩”政策实施前后计划生育人员享受股份、集体福利的暂行规定》规定的福利待遇以及股份分红。
原告不服该决定，向广州市天河区人民政府提起行政复议，该府于2018年3月15日作出天河府行复［2017］148号《行政复议决定书》，撤销被告作出的前述处理决定，并责令其限期对原告申请重新作出处理。 2018年7月26日，被告经调查作出穗天黄处字［2018］4号《行政处理决定书》，认为黄村经济联社的相关规定未违反法律法规禁止性规定；黄永泰为黄村经济联社股东，享有股权分红和福利待遇，潘小霞、黄某1、黄某2是黄永泰的直系亲属，享有福利待遇；黄村经济联社有权对违反计划生育人员所生的子女通过民主决议程序作出符合村民意愿的规定，体现了村民对于村民自治权利的行使和处分。被告同时认为在另案已经作出对黄永泰关于股份分红的《行政处理决定书》（穗天黄处字［2018］3号），故本案不再重复处理关于黄永泰的股份分红和福利待遇问题。被告遂决定：潘小霞、黄某1、黄某2按照2017年11月3日黄村经济联社通过的《黄村股份合作经济联社关于“全面二孩”政策实施前后计划生育人员享受股份、集体福利的暂行规定》，享有相关福利待遇。黄某1的2013年至2014年的福利待遇符合《黄村实业有限公司计划生育公约调整补充意见》的规定，并无不当。
原告仍不服，诉至本院。 庭审中，黄村经济联社陈述其下设十三个经济社，原告、黄某1与黄某2属于其中第十经济社。黄村经济联社与相应经济社分别出资参与成员的分红与福利分配，黄村经济联社与各经济社财政独立核算，属两级财政分配。被告对此予以确认。原告、黄某1与黄某2对联社与经济社分红与福利待遇出资情况不清楚。 以上事实，有育龄信息卡、集体福利的暂行规定、依法行政申请、协助调查告知函、回复、计划生育公约调整补充意见、黄村经济联社章程、关于潘小霞要求恢复股权问题的回复、天河府行复[2016]93号行政复议决定书、征求意见函及复函、询问笔录、调解申请书、调解笔录、说明、证明、黄村股份合作经济联社关于“全面二孩”政策实施前后计划生育人员享受股份、穗天黄处字[2017]3号行政处理决定书、天河府行复[2017]148号行政复议决定书、穗天黄处字[2018]4号行政处理决定书等证据证实，原、被告及第三人亦当庭陈述在案。
本院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利是镇人民政府的职权；第六十八条第三款规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。《广州市街道办事处工作规定》第二条规定，街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作；第十三条规定，街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济。被告广州市天河区人民政府黄村街道办事处作为广州市天河区人民政府的派出机关，在广州市天河区内的行政管理工作。原告申请被告对其集体经济组织成员福利待遇问题作出处理，依法属于被告的职权范围。 《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”《中华人民共和国未成年人保护法》第三条第三款规定：“未成年人不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法平等地享有权利。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”依上述规定，村民自治的决议不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。第三人相关决议中关于损害政策外生育的未成年人权益的内容，本院不予确认其效力。本案中，黄村经济联社与原告所在的第十经济社均出资参与集体经济组织成员的福利待遇发放，且财政相互独立，属两级财政分配，被告在未查明原告申请获取的福利待遇具体承担主体的情况下，仅以黄村经济联社作为被申请主体，未依职权对第十经济社进行调查核实与听取其陈述、申辩意见，遗漏必要的利害关系人，故其作出的行政处理决定程序违法。尽管原告以自己名义向被告提出行政处理申请，但涉案处理决定的处理内容实质上包含原告及其子女的集体经济组织福利待遇问题，被告未依法将黄某1与黄某2作为行政处理当事人亦属不妥，本院予以指正。此外，依前述规定，作为集体经济组织成员的未成年人应依法平等地享受与其他集体经济组织成员同等的权利，黄村经济联社关于违反计划生育政策未成年人享受集体福利的规定与相关法律规定不一致，被告未予以纠正且在本案中予以采信属适用法律错误。同时，被告行政处理决定未对原告申请补发2013年-2015年扣发福利待遇的问题作出明确处理与认定，遗漏当事人申请事项。因此，被告作出的本案行政处理决定适用法律错误、程序违法，依法应予撤销。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项的规定，
判决如下： 一、撤销被告广州市天河区人民政府黄村街道办事处2018年7月26日作出的穗天黄处字[2018]4号《行政处理决定书》； 二、被告广州市天河区人民政府黄村街道办事处于本判决发生效力之日起六十日内对原告潘小霞的行政处理申请重新作出处理。 本案受理费50元，由被告广州市天河区人民政府黄村街道办事处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 徐 星
人民陪审员 谢见日
人民陪审员 徐韶生
二〇一九年一月十八日
书 记 员 邓鸿雯 更多数据：