江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏01行终446号 上诉人（原审原告）姜美静，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）南京市人力资源和社会保障局，住所地在南京市建邺区江东中路**。 法定代表人刘莅，南京市人力资源和社会保障局局长。 委托代理人甘方伟，南京市人力资源和社会保障局工作人员。 被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住，住所地南京市北京东路**/div> 法定代表人蓝绍敏，南京市人民政府市长。 委托代理人李佳萱，南京市人民政府法制办公室工作人员。 上诉人姜美静因诉被上诉人南京市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）、南京市人民政府（以下简称市政府）作出的退休行政审批及行政复议一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行初781号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院
经审理查明,姜美静，女，1966年12月出生，1986年1月进入安徽省滁州市化工研究所试验厂（后更名为安徽省滁州市华夏化工有限责任公司）工作，1992年4月在当地参保缴费，1995年12月经滁州市经济技术开发区劳动人事局批准，招收为安徽省滁州市化工研究所试验厂劳动合同制工人，1997年8月调入南京市工作。2016年11月，姜美静向市人社局申请办理退休手续，市人社局于2017年2月10日作出《南京市参保人员退休（职）审批表》，认定其参加工作（参保）时间为1992年4月，缴费年限从1992年4月至2016年12月，累计缴费年限为24年9个月，批准其于2016年12月退休。2017年3月7日，姜美静向市政府申请行政复议，请求撤销市人社局对其作出的退休审批行为。经复议，市政府于2017年4月26日作出[2017]宁行复第37号行政复议决定，维持市人社局对姜美静作出的退休审批行为，分别邮寄送达姜美静和市人社局。姜美静不服，向原审法院提起本案诉讼：1.撤销市人社局对姜美静作出的南京市参保人员退休（职）审批表；2.撤销市政府[2017]宁行复第37号行政复议决定书（以下简称行政复议决定书）。 原审法院认为，市人社局作为本市劳动和社会保障行政管理部门，对本市行政区域内企业职工达到法定退休年龄办理退休工作，负有依法予以审批的职权。市政府作为市人社局的本级人民政府，对申请人向其提起的行政复议申请，具有依法进行复议处理的职权。 《江苏省企业职工基本养老保险规定》第十八条规定：“参保人员享受基本养老保险待遇应当同时具备以下条件：（一）达到国家、省规定的退休年龄；（二）用人单位和参保人员均按照规定足额缴费；（三）缴费年限15年以上，或者1998年6月30日前参加工作并参加基本养老保险，2008年6月30日前达到退休年龄且缴费年限在10年以上。参保人员退休时，由用人单位、劳动保障代理机构或者参保人员本人，凭社会保险经办机构审核的参加基本养老保险的证卡和有关材料，到劳动保障行政部门办理退休手续。”《国务院关于改进对临时工的使用和管理的暂行规定》第二条规定：“企业、事业单位需要使用临时工时，应当根据主管部门批准下达的年度劳动工资计划，报请当地劳动部门统一安排，就近招用。……”《国营企业实行劳动合同制暂行规定》第二十六条第一款规定：“国家对劳动合同制工人退休养老实行社会保险制度。退休养老基金的来源，由企业和劳动合同制工人缴纳。退休养老金不敷使用时，国家给予适当补助。”根据《关于职工养老社会保险有关问题的处理意见》（苏劳险[1994]8号）规定，实行养老社会保险以后，除国家明确规定可视同缴费年限的时间外，一律按实际缴费年限累计计算。用人单位和职工个人未缴纳或未缴足基本养老保险费的时间，不得计算缴费年限，也不得按视同缴费年限的连续工龄处理。本案中，根据姜美静向市人社局申请办理退休时的材料，姜美静从1986年1月至1992年3月在安徽省滁州市化工研究所试验厂工作的时间，未经劳动行政部门批准，不能视同缴费年限。因此，市人社局对姜美静作出退休审批并无不当，市政府作出的行政复议决定书亦符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。 综上，根据现有证据和现行法律、法规、政策，市人社局作出的退休审批表和市政府作出的行政复议决定书认定事实清楚、适用法律正确、行政程序合法。原告姜美静的诉讼请求依法不能成立，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决：驳回姜美静的全部诉讼请求。 上诉人姜美静上诉称，姜美静从安徽调动至江苏，其档案材料也是经过严格审核，对档案确认无误后，才接收调入的。根据安徽省劳动厅劳险字（96）第19号文件，临时工、合同工被招收为全民大集体所有制单位固定（或劳动合同制）工人后，其被招收前在最后一个单位、最后一次做临时工、合同工的时间，可与招工后的工作时间合并计算为连续工龄。上诉人于1995年12月由滁州经济技术开发区劳动人事局批准转招为全民合同制工人，依据该文件精神，姜美静在1986年1月至1992年３月可以合并计算工龄，该段时间亦可视同缴费工龄。市人社局对姜美静在安徽省工作期间的退休审核，同时依据两省不同的政策，工龄审核依据苏劳字［1994］8号文件，基数审核按安徽政策，对姜美静不公平。综上，被上诉人市人社局作出的案涉退休审批没有法律依据。请求二审法院依法撤销原审判决，支持上诉人原审诉讼请求。 被上诉人市人社局答辩称，《国务院关于改进对临时工的使用和管理的暂行规定》第二条规定，企业、事业单位需要使用临时工时，应当根据主管部门批准下达的年度劳动工资计划，报请当地劳动部门统一安排，就近招用。《国营企业实行劳动合同制暂行规定》第五章明确规定，国家对劳动合同制工人退休养老实行社会保险制度。退休养老基金的来源，由企业和劳动合同制工人缴纳。根据《关于职工养老社会保险有关问题的处理意见》（苏劳险[1994]8号）规定，实行养老社会保险以后，除国家明确规定可视同缴费年限的时间外，一律按实际缴费年限累计计算。用人单位和职工个人未缴纳或未缴足基本养老保险费的时间，不得计算缴费年限，也不得按视同缴费年限的连续工龄处理。根据上述规定，在计划经济时代，企业招用临时工需要根据主管部门批准下达的年度劳动工资计划，报请当地劳动部门统一安排，未经批准的劳动用工不受法律保护。虽然姜美静于1986年1月进入安徽省滁县地区化学工业研究所从事临时工工作，但并未经劳动行政部门批准，属于用人单位私招私雇的行为，不能得到当时的法律法规和政策所承认。姜美静于1995年12月才经滁州经济技术开发区劳动人事局批准，招收为安徽省滁州市化学工业研究所劳动合同制工人，但其自1992年4月起开始在当地缴纳养老保险，因此缴费年限累计为24年9个月（1992年4月-2016年12月）。综上，市人社局根据姜美静的原始档案以及参保缴费情况认定其参加工作（参保）时间为1992年4月并无不妥，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人市政府辩称，市政府于2017年3月7日收到姜美静的行政复议申请并于当天立案受理，书面通知市人社局提出答复，2017年4月26日作出行政复议决定书并邮寄送达。行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》关于5日内受理和正常情况下2个月内审结的规定。根据相关法律规定，姜美静从1986年1月至1992年3月在安徽省滁州市化工研究所试验厂工作的时间，因未经县以上政府劳动、人事等有权部门批准，不能视同缴费年限。综上，市政府作出行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确，请求法院依法维持行政复议决定书。 本案各方当事人向原审法院提交的证据和依据已随案移送本院。本院
经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对原审判决认定的证据予以认可。 二审中，各方当事人均未提交新证据。本院对原审判决认定的事实予以确认。 另查明，2002年5月31日《安徽省滁州市参加基本养老保险人员转移情况表》上记载，姜美静实际缴费年限6年9个月，视同缴费年限6年3个月，基本养老保险转移总额1052.25元。
本院认为，《江苏省企业职工基本养老保险规定》第五条规定，县级以上地方人民政府劳动和社会保障行政部门主管本行政区域内的企业职工养老保险工作。被上诉人市人社局作为南京市劳动和社会保障行政管理部门，具有对本市行政区域内企业职工达到法定退休年龄办理退休审批的职权。《江苏省企业职工基本养老保险规定》第十八条规定：“参保人员享受基本养老保险待遇应当同时具备以下条件：（一）达到国家、省规定的退休年龄；（二）用人单位和参保人员均按照规定足额缴费；（三）缴费年限15年以上，或者1998年6月30日前参加工作并参加基本养老保险，2008年6月30日前达到退休年龄且缴费年限在10年以上。参保人员退休时，由用人单位、劳动保障代理机构或者参保人员本人，凭社会保险经办机构审核的参加基本养老保险的证卡和有关材料，到劳动保障行政部门办理退休手续。”按照上述规定，江苏省范围内参保人员到劳动保障行政部门办理退休，应当提交有关材料证明符合退休条件。 本案中，上诉人姜美静和被上诉人市人社局对姜美静1992年4月至2016年12月期间的实际缴费年限以及姜美静已经达到退休年龄无争议。双方主要争议的问题在于，市人社局是否应当认定姜美静1986年1月至1992年3月期间存在视同缴费年限的情形。根据相关养老保险政策规定，可视同缴费年限的连续工龄，指当地实行企业职工基本养老保险或退休费用社会统筹前，参保人员按照国家和省规定计算的连续工龄。根据姜美静档案记载，姜美静系于1986年1月进入安徽省滁县地区化学工业研究所工作，1995年12月经滁州经济技术开发区劳动人事局批准，招收为安徽省滁州市化学工业研究所劳动合同制工人，1997年8月调入南京工作。2002年5月31日《安徽省滁州市参加基本养老保险人员转移情况表》上载明，姜美静视同缴费年限为6年3个月，该份转移情况表，系当时制作。基于行政相对人对行政机关具体行政行为信赖的原则，市人社局如对该份转移情况表上记载情况有异议，当时应当向上诉人指出，市人社局当时在接收该份转移情况表时未提出异议，在其后又未提出其他新证据足以否定该认定，故市人社局在案涉退休行政审批中对该份转移情况表上所记载事项未予认定不当。原审判决认定事实不清、适用法律错误，应当予以改判，上诉人姜美静的上诉请求本院予以支持。 综上，被上诉人市人社局对上诉人姜美静作出的退休行政审批、市政府对姜美静作出的行政复议、原审判决认定事实和适用法律、法规错误，应当予以撤销。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，
判决如下： 一、撤销南京铁路运输法院(2017)苏8602行初781号行政判决； 二、撤销南京市人民政府对姜美静作出的[2017]宁行复第37号行政复议决定； 三、撤销南京市人力资源和社会保障局对姜美静作出的退休行政审批； 四、责令南京市人力资源和社会保障局在法定期限内对姜美静重新作出退休行政审批。 一审案件受理费50元、二审案件受理费50元共计100元，由被上诉人南京市人力资源和社会保障局、南京市人民政府负担。 本判决为终审判决。
审判长 洪途
审判员付双
审判员 王 玉 刚
二〇一九年一月十七日
书记员 赵 和 玉 来自：