湖北省宜昌市夷陵区人民法院行 政 判 决 书（2018）鄂0506行初14号原告王良玉,男,1949年8月18日出生,汉族,住宜昌市夷陵区。被告宜昌市夷陵区樟村坪镇人民政府,统一社会信用代码1142052101118135T,住宜昌市夷陵区樟村坪镇明珠路**。法定代表人张云智，该镇人民政府镇长。委托诉讼代理人黄明，男，1971年9月23日出生，汉族，系夷陵区樟村坪镇林业站干部，住宜昌市夷陵区。一般授权代理。委托诉讼代理人李鸣，宜昌市利民法律服务所法律工作者。特别授权代理。被告宜昌市夷陵区人民政府，统一社会信用代码11420521698024011Y；住所地：宜昌市夷陵区夷兴大道**。法定代表人王平昌，该区人民政府区长。委托诉讼代理人张兴华，该区人民政府法制办公室工作人员。一般授权代理。委托诉讼代理人郭利华，湖北龙禧律师事务所律师。一般授权代理。第三人边克香，女，1952年8月13日出生，汉族，住宜昌市夷陵区。委托诉讼代理人黄信明（系边克香之夫），男，1953年11月14日出生，汉族，住宜昌市夷陵区。
原告王良玉诉被告宜昌市夷陵区樟村坪镇人民政府（以下简称樟村坪镇政府）、宜昌市夷陵区人民政府（以下简称夷陵区政府）及第三人边克香山林权属行政处理及行政复议一案，于2018年7月11日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于同年7月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年8月30日公开开庭审理了本案。第三人王良玉，被告夷陵区樟村坪镇政府法定代表人张云智、委托诉讼代理人李鸣、黄明，被告夷陵区政府委托诉讼代理人张兴华、郭利华，第三人边克香委托诉讼代理人黄信明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：被告樟村坪镇政府于2017年5月9日作出的夷樟政林处字[2017]1号《林地权属争议处理决定书》（以下简称1号处理决定），主要内容为：1．边克香按照夷陵区政府于2004年11月3日颁发的编号为A4202027820的《林权证》（以下简称7820号林权证）中，小地名蜂子岩登记的四至争议的山林[即：蜂子岩水沟至长湾天边（南边）之间山林的山脊线（分水岭）至长湾田边的山林]属边克香承包范围，依法行使经营管理权。2．王良玉林权证的二次变更违背法定程序，建议相关部门依据《林木和林地权属登记管理办法》（以下简称《林地权属管理办法》）第十七条的规定依法予以纠正。王良玉不服，向夷陵区政府申请行政复议，夷陵区政府于2018年6月20日作出夷政复决字[2017]4号《行政复议决定书》（以下简称4号复议决定），决定：1．维持樟村坪镇政府于2017年5月9日作出的1号处理决定。2．撤销本机关2017年1月18日为王良玉颁发的编号为A4202021436的《林权证》（以下简称1436号林权证），由王良玉按法定程序重新申报，樟村坪镇政府及区林业主管部门核实后重新颁证。3．王良玉提出的经济赔偿及精神损害赔偿没有事实依据和法律依据，本机关不予支持。
原告王良玉诉称：
一、2016年5月25日，第三人边克香因与原告存在林地权属纠纷向被告樟村坪镇政府提交《林地林木权属争议案件调解处理》申请书，樟村坪镇政府组织争议双方进行调解，双方不能达到一致协议。镇政府于2017年5月9日作出了1号处理决定。
原告对镇政府1号处理决定不服，于2017年7月3日向夷陵区政府提出行政复议申请，夷陵区政府于申请当日决定受理，其间夷陵区政府以案件情况复杂、慎重起见为由延期至2017年10月1日前作出行政复议决定。夷陵区政府最终于2018年6月20日作出4号复议决定。
二、原告认为被告认定事实不清，应予纠正。1．樟村坪镇政府于2017年5月9日作出的1号处理决定涉及纠纷双方林地权属，但该处理决定既无发文字号、也无发文编号，发文要素缺失，不符合《党政机关公文处理工作条例》相关要素要求，因此可以认定被告发文违法违规，不具备法律效力。2．原告林地权属由夷陵区林业局依法颁证确认，樟村坪镇政府具体行政行为将原告确权林地判定给他人，严重侵犯了原告的合法权益。夷陵区政府2007年颁发的1436号林权证，已经明确原告林地面积及四至范围：面积8.5亩；东起由大岗直下到南；南长湾都到西；西长湾田边上到牛栏横墩横过到岗上到北；北山尖到起点。文字表述精准，四至清晰。另夷陵区政府2015年颁发的编号为420506101201050024J《农村土地承包经营权证》（以下简称24J经营权证）也对本人林权进行了补充证明，该证四至范围明确本人所承包的“长湾”地块北至“王良玉林边”，该证描述的“王良玉林边”即此次涉及“争议”的林地。3．被告处理决定中“本机关对本纠纷上列证据材料的分析的认定”认为原告所提供的证据二1436号林权证、证据三24J经营权证、证据四“原樟村坪区汽车队于1987年11月26日与王良玉及边克香丈夫黄信明等人签署占地占山《协议书》”均认为真实合法。真实合法的证据却导致原告丧失林地权属，因果逻辑关系不通。另证据五原告陈述对争议林地进行30多年的事实经营管理，1号处理决定以没有证据证实，不能作为证据采用，原告父亲于2013年9月去世后葬于“争议”林地内，入土时左邻右舍及亲百十人送葬，边克香及其家人与原告相邻，如对“争议”林地内的坟地有异议为什么不在当时提出，难道不能认定是事实认同。4．被告对原告提供的关键书证不予采信，不符合法律法规要求。5．被告的1号处理决定所记载的调查材料严重失实，不具法律效力，不能作为政府行政决定的依据。一是被告出具的1号处理决定中证明该“争议”林地为边克香所有的两名证人均与原告有利害关系。二是樟村坪镇政府出具的1号处理决定上注明舒某时任大队长，丁某为时任三小队小队长，均为上世纪80年代划山划界现场实施人，所述与事实不符，事涉“争议”林地划山划界时两人均不在场。两名证人既不在场，且职务认定错误，如何能证明该“争议”林地为边克香所有。三是1号处理决定上关于王某《调查笔录》证实当时按照划山习俗，为避免林地与农地边界纠纷，一般在承包农地边缘留有1.5丈的隙边，原告林地毗邻自己所承包的长湾岗农地，符合当时约定俗成的划地划山规则。而1号处理决定对此证言仅作表述，未予以采信，是何原因？且王某为划山划界时现场实施人之一，证人资格及证言的证明力远大于舒某、丁某。四是1号处理决定上所记载的18人次的《调查笔录》，个别证人不存在，部分证人划山划界时尚未所年，部分证人当时户籍尚在外村，未嫁入本村本组，部分证人声明决定书所记载调查笔录内容与本人所述不符；本村不存在的人、划山时未成年的人、划山时尚未嫁入的人的证言都出现在严谨的政府1号处理决定上，更令人发指的随意编造证人证言，最终目的就是要印证舒某、丁某的证言，从而证明原告确权林地为边克香所有，貌似严谨缜密，其实漏洞百出，严重影响政府公信力。综上，原告认为1号处理决定所记载的调查材料严重失实，政府调查处理部门及相关工作人员对证人证言的取舍不够客观公正，相关证人证言不具备作为本次行政决定的依据，该1号处理决定不具法律效力。6．1号处理决定，前述原告所持的1436号林权证真实合法，后述不能作为有效证据使用，原因是依据《林地权属管理办法》颁证程序违法及林地四至描述存在明显差异，示意图略有变化。作为七旬老翁，本人依法申请登记颁发林权证，听取通知领取林权证，至于相关颁证职能部门如何履行颁证程序？证书示意图如何绘制以及证书文字为何修改均不得而知。现1号处理决定以政府职能部门程序违法为由认定本人林权证不能作为有效证据，明明是政府部门的违法行政行为，确要一名老百姓买单合适吗？该决定就原告所持的1436号林权证真实合法性认定前后矛盾，且要求相关职能部门依法纠正程序违法行为，难道国家颁发，代表国家信用的林权证就是一张予取予夺的废纸吗？7．根据《林木林地权属争议处理办法》（以下简称《林地争议处理办法》）第十一条规定，当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决，经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。被告出具处理决定是否考虑过此法规条文，不能先画靶后射箭，未判先定，只有公正公平公开，用好用足法律依据，充分考虑争议双方的历史现状，才能做到取信于民。8．根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第三十一条规定，夷陵区政府应当自受理之日起六十日内作出行政复议决定，情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。夷陵区政府于2017年7月3日受理原告行政复议申请，同年8月31日又以案情复杂为由决定延期至10月1日前作出行政复议决定，最终作出4号复议决定为2018年6月20日，且送达复议决定时为同年7月上旬，也未要求原告签收。作为政府法制部门，知法违法，所制发法律文书是否具有法律效力请贵院一并审查。综上，被告作出的行政处理决定违法、错误，严重侵害了原告的合法权益。根据以上事实，请求贵院在查清事实的基础上，依法撤销其错误的行政决定。
被告樟村坪镇政府辩称：
一、针对原告王良玉所诉之“本案前期行政决定基本情况”之内容，由于原告所持有的1436号林权证，虽然系林业主管部门颁发，真实性没有问题，但由于其二次换证时的程序违法，且与本案第三人边克香持有的7820号林权证登记时的界址存在重叠、重址，因此属于不合法的权属证书，最终建议相关职能部门依据《林地权属管理办法》第十七条的规定依法对原告所持有的1436号林权证予以纠正，并无不当，依法应予支持。
二、针对原告所诉之“原告认为被告认定事实不清，应予纠正”的事实和理由并不充分，依法应驳回。1．原告提及的1号处理决定在其签收时没有文号和编号的问题，已在其行政复议期间作补充解释，是原告当时要求工作人员随便给一份先睹为快（因当时工作人员明确告知正式决定书正在等待主管领导审阅、签发），因此将未审阅的底稿递给了原告，是工作失误造成，并不影响决定书的具体内容和决定作出的正确意见。2．2007年1月17日，原告为换发林权证而向林业主管部门提出申请，林业主管部于当月次日将1436号林权证颁发给原告，载明了山林四界。而丁家河村委会提供的原告24J《土地承包合同》，关于长湾农田四至的叙述非常清楚，东：沟边；南：长湾岗山林边；西：洞口下小路下；北：王良玉山林边。而经原告本人签字确认并提供的《承包地块调查表（二）》，其长湾的农田的四至明显被人修改，即将北边“本人”修改为“王良玉”，将西边的“洞口上小路下”改为“洞口下小路下”，而南边“长湾岗山林边”的叙述并没有将“长湾岗”修改为“王良玉”。樟村坪镇林业站提供的2003年12月15日原告《非国有林林权登记申请审批表》（以下简称《林权登记审批表》），四至为：“东起由大岗直下到南，南到长湾都，西长湾田边上到牛栏横墩横过到岗上到北，北变压器公路横过到起点。”樟村坪镇林业站还提供了《现场勘验笔录》，可以证实蜂子岩水沟至长湾田边之间的山林是一个整体，林相基本相同，目前山体中间山岗山脊线（大岗）较明显，原告父亲的坟墓边缘靠近山岗山脊线。夷陵区政府向边克香颁发的7820号林权证，其小地名蜂子岩，四至地界为：东起朵朵石沟边斜下至屋场至公路边小沟横过到南，南顺沟边横过至长湾角田边斜上到西，西顺湾直上斜过至大岗斜过到北，北顺大岗斜上至蜂子岩田边斜下到起点。可以确认原告的山林应在其本人农田的北边，至于现争议的农田南边山林，明显不属于原告的经营管理范围。3．原告所称“原樟村坪区汽车队曾于1987年11月26日与原告及边克香丈夫黄信明等人签署占地占山《协议书》均认为真实合法。真实合法的证据却导致丧失林地权属，因果逻辑关系不通”的说法是错误的，因为认定其多方所签的《协议书》的效力是正确的，该《协议书》尽管被边克香的丈夫黄信明认为内容模糊不清，不能作为原告的有效证据，但被告认为是经多方在多年前签署的协议，同样认可它的真实性和合法性。至于协议内容模糊不清，被告是结合了第三方樟村坪镇林业站对时任村组干部的证人丁某、王某、舒某等19人的证人证言予以确定，并不是原告所认为的“厚此薄彼，随意取舍”的无据说法。另外，根据“谁主张，谁举证”的原则，原告自己有义务有责任向被告或夷陵区政府提供证据却拒不提供，其提供不能的不利后果的责任依法应由原告自己承担，而不是被告或者夷陵区政府的责任。被告认为，针对原告和边克香之间的林权纠纷，经被告协调组成员之一的樟村坪镇林业站以行政执法、调查权所作的调查询问笔录和调查笔录，是依法定职权调查取得，大部分被调查人证实了丁某、舒某、王某、王宗平、任国杰清楚本案边克香与原告之间的林界，因此丁某、王某、舒某等三人的证言的可信度比较高，证词内容符合实际，调查形式合法。可以证实边克香于2003年9月29日关于蜂子岩山林的申请登记内容与其审批颁发的林权证内容一致。而原告的《土地承包合同》中有关长湾的农田的四至明显被人修改，可以确认原告的山林应在其本人的农田北边。至于争议的农田南边山林，明显不属于原告经营管理范围。被告因此作出的1号处理决定相对公平公正，合法有效，依法应予支持。故请求驳回原告的全部诉讼请求，作出公正判决。
被告夷陵区政府辩称：原告王良玉的诉讼请求没有事实根据和法律依据，被告作出的复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求法院依法驳回，理由如下：
一、被告作出的4号复议决定程序合法，适用法律正确。原告提出复议申请，被告依法受理，被告根据原告所请求事项，结合事实证据，对案件进行了审理，复议期间，原告向被告提出与边克香进行调解，经边克香书面同意，被告先后多次组织双方对争议的林地进行协商沟通，终因双方分歧较大，未达成一致意见，后被告将该案调解工作委托给“宋志武律师调解工作室”。2018年6月12日，宋志武律师调解工作室函告区政府，边克香一方明确表示不再接受调解，被告收函后于同年6月20日依法制作并送达4号复议决定。因此，被告作出的复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。
二、樟村坪镇政府作出的1号处理决定权属确定准确，认定事实清楚，适用法律准确。根据边克香申请，樟村坪镇政府依据法定职责，依法进行了调查核实。根据调查的情况，樟村坪镇政府依法制作了**处理决定并送达了相关当事人。1．樟村坪镇政府根据查证的事实，结合相关证据将争议林地的权属确定为边克香享有符合法律规定。边克香与原告之间的林权争议系双方权证载明四至的部分位置重合而引发。王良玉2003年12月申报的《林权登记审批表》与2007年1月申报的《林权登记审批表》及政府颁发的1436号林权证载明的四至基本一致，东、南、西的描述完全一致，只是北边的描述发生变化，2003年申报的北边表述为：“北变压器公路横过到起点”，2007年申报的北边表述为：“北山尖到起点”。“北变压器公路横过到起点”不包含山尖部分，而“北山尖到起点”包含了山尖部分。王良玉的1436号林权证四至中的东边与边克香7820号林权证中的西边均涉及到“大岗”这一地界，由此从双方的林权证的四至地界可知，双方争议地界的范围为“大岗”山脊线至长湾田边部分。原告24J经营权证中关于“长湾”地块四至的表述北边为“王良玉山林，”但涉及双方争议的“长湾岗”的表述为“南长湾岗林边”，并未将该处表述为“王良玉林边。”因此，原告的该项证据并不能证明其对“长湾岗”拥有权属。原告提供的《补偿协议》只能证明其有部分山林被原樟村坪区汽车队征用，不能证明被征用的林地就是本案争议的林地。原告提供的五位村民的证人证言缺少证人的基本情况及身份证明文件，且该五位村民的证人证言内容未表述原告与边克香的林地争议情况，也未明确表述争议的林地归原告享有，因此，该项证据不能证明原告主张。原告提供的照片只能显示争议山林的地形地貌，并不能直接证明争议山林的归属。综上，原告所提供的证据均不能到达原告的证明目的。樟村坪镇政府提交的边克香申报的《林权登记审批表》、7820号林权证，以及樟村坪镇政府相关部门制作的《现场勘验笔录》和对丁某等19人的《调查笔录》等，多份证据均能证明本案争议的山林权属归边克香享有，樟村坪镇政府确定该争议林地归边克香边克香享有事实清楚、证据充分。2．原告第二次申报变更林权证程序违法。依据2002年8月9日湖北省政府办公厅转发省林业局《关于全省林权登记换发林权证书工作实施方案的通知》的相关规定，原告于2003年12月申报《林权登记审批表》换发新证，此次换证是国家为进一步稳定山林权属而换发新的权证。在没有法定事由和约定事由的情况下，原告于2007年1月17日再次填报《林权登记审批表》，第二次申请换证，此次申请换证的事实依据不充分，且原告再次填报《林权登记审批表》后第二天，原告就取得了1436号林权证，取得日期为2007年1月18日。根据国家林业局《林地权属管理办法》第十条的规定，此次换证未按法定的时限公示，不符合换证的法定程序，故原告第二次变更林权证的程序违法。《林地争议处理办法》第六条规定，“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据”，但该条款适用的前提是依法取得的合法凭证。本案中，虽然原告出具了1436号林权证，但经过樟村坪镇政府调查，原告出具的1436号林权证取得程序违法，被告按行政纠错原则一并予以纠正。因此，樟村坪镇政府不将该林权证作为确定争议林地权属的依据，而是通过实地调查，再结合相关证据确定林地权属不违反法律规定。樟村坪镇政府作出的1号处理决定在证据认定中对原告持有2007年申领的1436号林权证表述为“真实合法”，该表述存在瑕疵，被告在复议审理过程中向樟村坪镇政府指出，镇政府在复议期间已向答辩人书面回复说明。被告结合本案综合认定后，认为该瑕疵不影响樟村坪镇政府处理决定中对争议林地权属的确定。被告认为，由于原告持有的1436号林权证取得程序不合法，樟村坪镇政府根据查证的事实，结合相关证据，依法将争议山林的权属确认给边克香不违反法律规定,故樟村坪镇政府将争议林地的权属确定给边克香的决定合法。综上，被告认为樟村坪镇政府作出的1号处理决定应予以维持，被告作出的4号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人边克香未发表陈述意见。被告樟村坪镇政府在举证期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：第一组证据：1．1436号林权证；2．7820号林权证；3．林权登记审批表；4．承包地块调查表（二）、现场勘验笔录；5．原告王良玉与第三人边克香山林争议现场图；6．山林纠纷调解会议记录；7．会议记录复印件共10份（1-16页）。证据来之于樟村坪镇林业站。证明：1．原告持有的1436号林权证系其在2007年元月17日提出变更申请后，于当月18日领取，从变更的依据、登记发证时间、审批程序均不符合《林地权属管理办法》第八条、第十条规定；2．原告擅自将承包合同中的“本人”改为“王良玉”，可以证实原告的山林应在“本人”农田的北边，而不是争议山林的南边；3．边克香持有7820号林权证登记的界址与其申请登记及审批发证时的界址内容一致，依法有效；4．樟村坪镇林业站对争议山林现场勘验的结果，证明原告与边克香的林地登记四界存在重叠，即蜂子岩水沟至长湾田边（南边）之间山林的山脊线（分水岭）至田边的林地区域；5．原告与边克香的林地纠纷经多次协调不能的事实。第二组证据：1．调查笔录；2．王良玉与边克香山林纠纷会审会议记录；3．会议记录；4．调解笔录复印件共16份（17-56页）。证明：1．黄廷南、张凤莲、王绍海、董先东、董方才、任国杰、丁正宏、王宗平、王某、石华台等证人证实，当初分山划界有时任村干部的丁某、舒某最清楚王良玉与边克香的争议山林界址；2．证实长湾地块北至“王良玉林边”（“实为蜂子岩水沟至长湾田边之间”的争议山林地块系边克香承包经营管理范围；3．王良玉有意出资要求他人为其证实争议山林为他承包管理的事实；4．经再三调解不能，建议原告走法律维权途径的事实。被告夷陵区政府在举证期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：证据一、职权依据：《行政复议法》第十三条。证明被告行使复议职责的职权依据。证据二、事实依据：1号外理决定及相关笔误说明。证明樟村坪镇政府文书中存在瑕疵，但存在的瑕疵不影响文书的确权决定；原告2003年《林权登记审批表》。证明原告林权证变更前的林地四至界限；原告2007年《林权登记审批表》和1436号林权证。证明原告林权证变更后的林地四至界限；原告24J经营权证。证明该权证载明的四至与原告林地的关系；原樟村坪区汽车队土地征用《补偿协议》。证明该补偿协议未明确表述争议林地属原告；樟村坪林业站制作的现场勘验笔录及原告与边克香山林争议现状图。证明双方争议林地的具体位置；樟村坪林业站制作的丁某等19人的《调查笔录》。证明争议的山林权属归边克香享有；丁家河村委会《情况说明》。证明双方争议发生原因及换证时程序上的瑕疵；樟村坪林业站《情况说明》。证明原告第二次换证的具体情况。证据三、程序依据：《行政复议立案审批表》。证明被告依法立案受理原告复议申请；《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》、《边克香参加复议通知书》、《决定延期通知书》、4号复议决定及送达回证。证明被告按程序依法审理并作出复议决定；原告向被告提出《调解申请》及宋志武律师调解工作室《工作联系函》。证明被告在复议期内收到原告申请，依法开展后续调解工作，复议程序合法。证据四、法律依据：《中华人民共和国森林法》（《以下简称《森林法》》第十七条；《林地争议处理办法》第十条、第十一条；《林地权属管理办法》第八条、第十条；《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项。证明被告作出复议决定的法律依据。原告王良玉向本院提供了以下证据：证据一、原告户籍证明复印件。证明原告的身份情况。证据二、1号处理决定。证明樟村坪镇政府作出的具体行政行为认定事实不清。证据三、夷陵区政府《行政复议申请受理申请书》。证明政府的维护决定事实不清，证据不足。证据四、夷陵区政府《决定延期决定书》。证据五、4号复议决定。证明夷陵区政府维持1号处理决定没有事实和法律依据。证据六、土地补偿协议。证明原汽车队林地土地征用补偿协议情况。证据七、证人证言（均为当时社员）。第三人边克香未向本院提供证据。经庭审质证，原告王良玉发表以下质证意见：1．对被告樟村坪镇政府提交的证据质证意见为：对第一组证据中的质证意见为：2003年变更林权证的签字不是我签的，划山是84年划的，修公路是1987年修的，1983年至1984年也没有发林权证给我，我没有林权证，2003年的变更与我无关，因为原告没有林权证，所以于2007年申请要求发证，村委会到现场作了勘察，现场的两名同志也签了字，还有村委会的盖章。24J经营权证说原告改了不符合实际，改也是工作组的工作人员改的。对公示一事作为老百姓不清楚，也没有听说过要公示，具体公示情况不清楚，原告1436号林权证不是伪造，该林权证合法。对第二组证据中的质证意见为：证人证言中部分给原告证明，部分给边克香证明，还有部分说不知道。给边克香证明的是舒某、丁某，舒某当时是大队长原告并不清楚，他也没有在我们那个地方划山，在我们那个地方领导划山的人已经不在世了。最主要的证人划山划界时尚未成年，部分证人当时户籍尚在外村，未嫁入本村本组，部分证人声明1号处理决定所记载调查笔录内容与本人所述不符，谁给原告划的山本人非常清楚，给原告划山没有舒某、丁某。2．对被告夷陵区政府提交的证据质证意见为：（1）2003年变更林权证的签字不是原告签的，划山是84年，修公路是1987年，1983年至1984年也没有发林权证给原告，原告没有林权证，2003年的变更与原告无关，因为原告没有林权证，所以于2007年原告申请要求发证，村委会到现场作了勘察，现场两名同志也签了字，还有村委会的盖章。（2）24J经营权证说原告改了不符合实际，改也是工作组的工作人员改的。对公示一事原告作为老百姓不清楚，也没有听说过要公示，原告林权证不是伪造，林权证合法。（3）对证人证言的质证意见同上述本人对被告樟村坪镇政府提交的第二组证据的质证意见。经庭审质证，第三人边克香发表以下质证意见：1．对被告樟村坪镇政府提交的证据质证意见为：对第一组证据、第二组证据没有异议，均予以认可。2．对被告夷陵区政府提交的证据质证意见为：对夷陵区政府所举证据不持异议。3．对原告王良玉提交的证据质证意见为：这块山本身就是边克香的，边克香没有质证意见，同意政府的质证意见。经庭审质证，被告樟村坪镇政府发表以下质证意见：1．对原告王良玉提交的证据质证意见为：（1）对证据一的真实性、关联性不持异议，但不能证明原告的证明目的；（2）对证据二、三的真实性、关联性不持异议，但不能证明原告的证明目的；（3）夷陵区政府作出的4号复议决定是有效的，超期是因为原告和边克香同意夷陵区政府给予一定期限的调解；（4）土地补偿协议的真实性没有异议，但该证件被原告修改，该证不能证明该争议的山林是原告经营的范围。对1436号林权证由于不符合法律规定，同样不能证明其争议的山林是原告经营范围，但可以证实该证证明的东南西与承包证上的介址是一致的。关于樟村坪区汽车队林地土地征用补偿协议的真实性没有异议，但内容模糊，经边克香证实该车队所征土地与本案原告没有关联，原告提供了相关证人证言，由于未提供证人的身份证复印件也未到庭作证并接受法庭询问，不符合证据规则，不能作为本案认定依据，其他书证与本案无关，不能作为本案定案依据。2．对被告夷陵区政府提交的证据质证意见为：对夷陵区政府提交的四组证据的真实性、关联性、合法法、证明目的均没有异议。经庭审质证，被告夷陵区政府发表以下质证意见：1．对原告王良玉提交的证据质证意见为：（1）同意被告樟村坪镇政府代理人的质证意见，对1436号林权证的真实性不持异议，但该证取得的程序违法，对于该证与边克香重叠的部分应当根据调查的事实来作为认定事实的依据；（2）原汽车队的协议书中所指向的地块与争议的地块不是同一地块，与本案没有关联性；（3）原告与丁某的协议书与本案没有关联性；（4）五位证人证言的证据形式不符合证据的法律规定要件，且书写的内容与证人签字都是相似的，对该证据的真实性不予认可。不论汽车队的补偿协议所指向的林地是否是本案林地，都不能证明这块林地归原告所有。原告24J经营权证中的“长湾岗”即为原告与边克香争议的地界（即“大岗”山脊线至长湾田边部分）。原告的土地承包经营权证中关于“长湾”地块四至的表述为北边为王良玉山林，但涉及双方争议的“长湾岗”的表述为“南长湾岗林边”，并未将该处表述为王良玉林边。因此，原告的该项证据并不能证明其对“长湾岗”拥有权属。原告提供的《补偿协议》只能证明其有部分山林被原樟村坪区汽车队征用，不能证明被征用的林地就是本案争议的林地。原告提供的五位村民的证人证言因缺少证人的基本情况及身份证明，且该五位村民的证人证言内容未表述原告与边克香的林地争议情况，也未明确表述争议的林地归原告享有，因此，该证据不能证明原告主张。原告提供的照片只能显示争议山林的地形地貌，并不能直接证明争议山林的归属。2．对被告樟村坪镇政府提交的证据质证意见为：对第一组证据、第二组证据的真实性、关联性没有异议，均予以认可。本院对当事人提交的证据确认如下：1．对被告樟村坪镇政府和夷陵区政府提供的证据的真实性、关联性、合法性予以认定，可作为认定被告作出行政处理决定的程序是否合法、证据是否确凿、处理是否适当的依据。2．对原告王良玉提交的证据一、二、三、四、五、六的真实性、关联性予以认定，对其证明目的需结合本案庭审质证情况综合评定；对证据七，由于王良玉未提供证人的身份证信息且未到庭作证，不符合证据规则，本院不予认定。根据采信的有效证据以及庭审中当事人陈述，本院认定如下案件事实：1．原告王良玉与第三人边克香的林地相邻。2003年12月，原告申报填写《林权登记审批表》，载明林地四至地界为：东起由大岗直下到南；南长湾都到西；西长湾田边上到牛栏横墩横过到岗上到北；北变压器公路横过到起点。同年12月，边克香申报填写《林权登记审批表》，载明林地四至地界为：东起朵朵石沟边斜下至屋场至公路边小沟横过到南，南顺沟边横过至长湾角田边斜上到西，西顺湾直上斜过至大岗斜过到北，北顺大岗斜上至蜂子岩田边斜下到起点。2．2007年1月18日，被告夷陵区政府颁发给原告1436号林权证上载明的林地四至地界为：东起由大岗直下到南；南长湾都到西；西长湾田边上到牛栏横墩横过到岗上到北；北山尖到起点。2014年10月8日，原告因与边克香林地界线纠纷，申请樟村坪镇丁家河村和镇政府调解，因双方分歧意见较大，未达成一致意见。樟村坪镇政府对丁家河村委会提供证据材料的分析后认为：原告位于长湾的山林经过两次申请登记，其登记山林的四至描述存在明显差异，示意图略有变化。从其第二次变更的林权依据、登记发证的时间、审批填写的程序规定上看，不符合《林地权属管理办法》第八条、第十条的规定，应依据《林地权属管理办法》第十七条的规定依法纠正。3．2016年5月25日，边克香向樟村坪镇政府提交《林地林木权属争议案件调解处理申请书》，请求确认其与原告争议的林地是本人林权证范围内的林地，樟村坪镇政府受理后，经组织相关职能部门对原告与边克香争议林地调查核实发现并认定：原告与边克香分别提供的《林权证》中，双方林地登记的四至界线与现场对照互相重叠。边克香2003年关于《林权登记审批表》中的山林登记内容与其审批颁发的7820号林权证内容一致，而原告的《土地承包合同》中有关长湾农田的四至界线明显被人修改，即将北边“本人”修改为“王良玉”，将西边的“洞口上小路下”改为“洞口下小路下”，而南边“长湾岗山林边”的叙述并没有将“长湾岗”修改为“王良玉”。可以确认原告的山林应在其本人农田的北边，至于现争议的农田南边山林，明显不属于原告的经营管理范围。4．2017年5月9日，樟村坪镇政府作出1号处理决定：（1）边克香按照夷陵区政府于2004年11月3日颁发的7820号林权证中，小地名蜂子岩登记的四至争议的山林[即：蜂子岩水沟至长湾田边（南边）之间山林的山脊线（分水岭）至长湾田边的山林]属边克香承包范围，依法行使经营管理权。（2）王良玉1436号林权证的二次变更违背法定程序，建议相关部门依据《林地权属管理办法》第十七条的规定依法予以纠正。5．2017年7月3日，原告王良玉不服，向夷陵区政府提起行政复议申请，夷陵区政府受理原告复议申请后，因原告向夷陵区政府申请与边克香调解，夷陵区政府经主持双方调解，后因双方分歧较大，未能达成调解协议。2018年6月20日，夷陵区政府作出了维持樟村坪镇政府的1号处理决定，并撤销夷陵区政府于2007年1月18日为王良玉颁发的1436号林权证。
原告不服樟村坪镇政府1号处理决定和夷陵区政府4号复议决定，向本院提起行政诉讼，请求依法撤销夷陵区政府作出的4号复议决定以及樟村坪镇政府作出的1号处理决定；依法判令被告依法重新认定。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。本案被诉的具体行政行为是樟村坪镇政府作出的1号处理决定，该决定已经夷陵区政府复议并予以维持。本案王良玉与边克香争议的地界范围为“‘大岗’山脊线至长湾田边部分”，本案当事人争议的焦点是：被告樟村坪镇政府认定王良玉《林权证》的二次变更山林界线“违背法定程序”的事实是否清楚、处理是否合法；夷陵区政府依据相关法律法规予以确认和维持并撤销王良玉的《林权证》是否正确和合法。在本案纠纷中，原告王良玉主张“被告认定事实不清，应予纠正。”认为被告夷陵区政府“1436号林权证已明确原告林地面积及四至范围，文字表述精准，四至清晰。2015年颁发的24J经营权证也对本人林权进行了补充证明，该证四至范围明确本人承包的‘长湾’地块北至‘王良玉林边’。该‘争议’林地自1984年以来一直由原告及家庭成员管理、维护、耕种、收益。……被告1号处理决定中对原告提供的证据二、三、四均认定真实合法。真实合法的证据确导致原告丧失林地权属，因果逻辑关系不通。”被告樟村坪镇政府对其林地争议在作出的1号处理决定中,经组织相关部门以及丁家河村委会干部现场调查、走访，以及相关人员对争议地界进行指认，并绘制出《王良玉与边克香山林争议现状图》，最后依法决定：“边克香按照夷陵区政府于2004年11月3日颁发7820号林权证中，小地名蜂子岩登记的四至争议的山林属边克香承包范围，依法行使经营管理权。”对“王良玉《林权证》的二次变更违背法定程序，建议相关职能部门依法予以纠正。”被告夷陵区政府依据相关法律法规对被告樟村坪政府的处理决定予以维持并撤销王良玉的1436号林权证。《森林法》第十七条规定，“个人之间、个人与单位之间发生的林木使用权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”原林业部《林地争议处理办法》第四条规定，“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。”根据上述规定，樟村坪镇政府有在其辖区内处理个人之间林地、林木权属争议的职责。根据《行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，被告夷陵区政府作为樟村坪镇政府的上级政府具有本案复议的职责。
本院认为，本案系对樟村坪镇政府作出的1号处理决定及夷陵区政府4号复议决定一并进行审理，夷陵区政府作出4号复议决定维持樟村坪镇政府的1号处理决定，该复议决定在认定事实和处理意见等方面与1号处理决定的认定并无不同，因此对于4号复议决定审查的重点在于其程序是否合法。鉴于各方对于夷陵区政府作出4号复议决定的程序均不存异议，因此本案审查的核心问题为1号处理决定和4号复议决定的合法性。结合1号处理决定和4号复议决定及各方当事人的诉请理由和答辩意见，本院审查的主要焦点问题有三：一是涉案林地争议是否属于权属争议，应否由政府通过确权方式处理；二是本案被告1号处理决定认定争议重合林地归第三人经营管理的事实认定是否清楚；三是4号复议决定的程序是否合法等问题。以下对上述焦点问题分述之。
一、关于涉案林地争议是否属于权属争议，应否由政府通过确权方式处理的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第四款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条第四款的规定，确认林地的所有权或者使用权依照森林法的有关规定办理。《森林法》第三条第二款规定，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。根据《林地争议处理办法》第二条的规定，林木林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。一般而言，在林木林地登记前，争议双方均没有林木林地的有效权属凭证，此时产生的有关林木林地有所有权和使用权的争议，当然属于林木林地权属争议。但是，林木林地已经登记发证，林木林地的所有权和使用权已经依法予以确认，一方当事人仍以存在权属争议为由向林权争议处理机构提出的申请是否属于林木林地权属争议，则应当根据不同的情况进行区分。参照国土资源部办公厅发布的国土资厅函（2007）60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定，已经颁发权属证书且该凭证对林木林地权属、四至范围界定清楚明确的，不属于林木林地权属争议，无需进行林木林地权属争议处理。但是以下两种情况则可以认定为存在林木林地权属争议，一是仅有一方的权属凭证包含有争议地，但该凭证对争议地记载的四至不清楚；二是双方的权属凭证均包含有争议地，但凭证之间对争议地记载的四至存在重叠、交叉或者包含等情形。如果一方当事人认为另一方持有的林权证侵犯其林木林地权属，但又不属于前述两种特殊情形时，则其更为合理有效的救济途径应当是请求撤销对方林权证中侵犯其权利的部分，而非提出林木林地权属争议申请来寻求救济。本案中，因边克香以王良玉为被申请人向樟村坪镇政府提出林地林木权属争议处理申请。王良玉与边克香均有林权证，两林权证载明的四至范围部分位置重合，故边克香提出对争议地的权属争议处理申请，符合权属争议处理的条件，樟村坪镇政府予以受理并作出相应处理决定，并不违反相关法律规定。根据《森林法》第十七条第二款之规定，被告樟村坪镇政府作为乡级地方人民政府，依法享有处理发生在个人之间林木、林地所有权和使用权争议的职权，其职权依法取得，没有超越法律的规定，其行政执法主体资格合法。被告夷陵区政府作为上一级地方人民政府，根据《行政复议法》第十三条之规定，依法享有行政复议的职权，其行政执法主体资格合法。在我国，不动产实行的是以登记为准的制度，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。本案原告对争议重合林地提供1436号山林权证，第三人提供7820号林权证，被告樟村坪镇政府在查明双方林地登记存在重合的事实的情况下，依据《林地争议处理办法》第四条、第十条的规定，作出的1号处理决定，将争议林地的权属归第三人经营管理。
本院认为，樟村坪镇政府根据查明的事实作出1号处理决定，适用法律、法规正确，程序合法。被告夷陵区政府以其行政主体适格，事实认定清楚，处理程序正当合法，法律适用得当为由，维持樟村坪镇政府1号处理决定是正确的，本院予以支持。
二、关于原告提出被告“认定事实不清，应予纠正”的问题。至于原告提出樟村坪镇政府“认定事实不清”的问题。
本院认为，如前所述，王良玉与边克香山林界线争议系双方林权证载明的四至部分位置重合而引发，樟村坪政府根据查明的事实，结合相关证据采信边克香提交的《林权登记审批表》和7820号林权证作为确权的主要证据合法,并与本案其他证据证明的事实基本相符。比如，樟村坪镇政府认定：1．原告王良玉2003年申报的《林权登记审批表》与2007年申报的《林权登记审批表》及被告夷陵区政府颁发的1436号林权证载明的四至基本一致，东、南、西的描述完全一致，只是北边的描述发生变化。2003年申报的北边表述为：“北变压器公路横过到起点”，2007年申报的北边表述为：“北山尖到起点”。“北变压器公路横过到起点”不包含山尖部分，而“北山尖到起点”包含了山尖部分。2．第三人边克香持有的7820号林权证载明的四至为：“东起朵朵石沟边斜下至屋场至公路边小沟横过到南，南顺沟边横过至长湾角田边斜上到西，西顺湾直上斜过至大岗斜过到北，北顺大岗斜上至蜂子岩田边斜下到起点”。王良玉2003年申报的《林权登记审批表》载明四至为：“东大岗直下到南，南到长湾都，西至长湾田边到牛栏横墩横过到岗上到北，北变压器公路横过到起点”。王良玉的1436号林权证四至中的东边与边克香7820号林权证中的西边均涉及到“大岗”这一地界，由此可知，双方争议地界的范围为“大岗”山脊线至长湾田边部分。3．原告王良玉持有的24J经营权证中“长湾”地块载明的四至为：东沟边，西洞口下小路下，南长湾岗山林边，北王良玉山林边。原告土地承包权证中的“长湾岗”即为王良玉与边克香争议的地界（即“大岗”山脊线至长湾田边部分）。原告的24J经营权证中关于“长湾”地块四至的表述为北边为王良玉山林，但涉及双方争议的“长湾岗”的表述为“南长湾岗林边”，并未将该处表述为王良玉林边。因此，原告的该项证据并不能证明其对“长湾岗”拥有权属。原告提供的《补偿协议》只能证明其有部分山林被原樟村坪区汽车队征用，不能证明被征用的林地就是本案争议的林地。原告提供的五位村民的证言缺少证人的基本情况及身份信息，且该五位村民的证言内容未表述王良玉与边克香的林地争议情况，也未明确表述争议的林地归原告享有，因此，该证据不能证明原告主张。原告提供的照片只能显示争议山林的地形地貌，并不能直接证明争议山林的归属。综上，原告所提供的证据不能到达其证明目的。4．被告樟村坪镇政府提交的边克香2003年9月29日申报的《林权登记审批表》、2004年11月3日取得的7820号林权证，以及樟村坪镇政府相关部门制作的《现场勘验笔录》和对丁某等19人的《调查笔录》等，多份证据能证明本案争议的山林权属归边克香享有，樟村坪镇政府确定该争议林地归边克香享有事实清楚、证据充分。综上，樟村坪镇政府的上述认定符合证据证明的事实，王良玉以“被告樟村坪镇政府认定事实不清，应予纠正，”本院不予支持和采信。当然，需要指出的是：被告樟村坪镇政府作出的1号处理决定中，有多处笔误和瑕疵，比如将“2007年1月17日申请，2007年1月18日颁证，”误写成“2017年1月17日申请，2017年1月18日颁证。”又比如在对原告王良玉提交的证据二的认定中，对原告持有2007年申领的《林权证》表述为“真实合法”，后在原告申请复议时，又向夷陵区政府出具“笔误说明”。夷陵区政府在复议时，结合本案综合认定后，认为该瑕疵不影响樟村坪镇政府处理决定中对争议林地权属的确定，在此情况下，
本院认为，本案若撤销1号处理决定，再由樟村坪镇政府作出新的处理决定，不利于节约行政资源。
三、关于1436号林权证和7820号林权证的效力及4号复议决定的程序是否合法等问题。首先，根据《林地争议处理办法》第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。在我国，不动产实行的是以登记为准的制度，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。在处理林权争议案件过程中，生效林权证是处理林权证争议的主要依据，只有当林权证存在重大且明显违法的情况下，权属争议处理机构才可以不采信该林权证，并根据其他有效证据对权属争议进行处理。登记发证行为本身就是基于政府公信力作出的行政行为，该行政行为一旦作出非因法定原因不能随意更改。其次，根据《行政复议法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、荒地、等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。从本案来看，若相关登记机关登记发证行为有误，应依程序由行政机关依法纠错或由当事人通过申请复议、提起诉讼等方式寻求救济，不宜在权属争议处理引起的行政复议中直接予以撤销，若行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查后，依照《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定决定维持被申请人作出的具体行政行为的同时，又一并撤销行政相对人的林权证，会剥夺行政相对人对撤销林权证行政行为申请行政复议的权利。第三，根据《行政诉讼法》第七十条第（三）规定，行政行为违反法定程序的，人民法院判决撤销或者部分撤销。在登记发证的基本事实能够确认的情况下，如果仅是程序上的瑕疵或者不完备，则不能简单地否认登记发证的效力或者不经法定程序予以撤销。本案中，被告夷陵区政府受理王良玉的复议申请并经当事人双方申请调解和行政首长批准延长复议期限后，组织各方当事人进行调解，因双方分歧较大，未达成调解协议。但4号复议决定对撤销1436号林权证的具体行政行为并没有履行听证、申辩等程序，没有告知王良玉的申请复议权利。故此，依照上述法律规定，
本院认为，夷陵区政府作出4号复议决定第一项、第三项复议决定行为合法，本院予以支持；4号复议决定第二项的行政决定行为属于程序违法。同时，该复议决定第二项将“2007年1月18日”误写成“2017年1月18日。”由于上述行为将对王良玉的权利产生实际影响，本院确认违法并予以撤销。综上所述，樟村坪政府作出的行政行为证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，该行政行为合法。夷陵区政府作出的4号复议决定的第一、三项，证据确凿，适用法律、法规正确；4号复议决定第二项程序违法，会对原告权利产生实际影响。王良玉起诉的事实和理由部分成立，部分不成立；本院对王良玉诉讼请求部分支持、部分不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条，第一百三十六条第一、五款之规定，
判决如下：
一、驳回原告王良玉要求撤销被告宜昌市夷陵区樟村坪镇人民政府作出的夷樟政林处字【2017】第1号林地权属争议处理决定的诉讼请求。
二、驳回原告王良玉要求撤销被告宜昌市夷陵区人民政府作出的夷政复决字【2017】第4号行政复议决定书第一、三项的诉讼请求。
三、确认被告宜昌市夷陵区人民政府作出的夷政复决字【2017】4号行政复议决定书第二项违法并依法予以撤销。案件受理费50元，由原告负担25元，由被告宜昌市夷陵区人民政府负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。
审 判 长 肖 杰
人民陪审员 望西峨
人民陪审员 刘兴玉
二〇一九年一月十一日
书 记 员 王 红附：相关法律条文一、中华人民共和国行政诉讼法第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
二、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百三十五条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
三、中华人民共和国行政复议法第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。第三十条公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。第三十一条行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。 来自