广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书(2018)粤2071行初878号
原告：任中刚，男，1968年1月1日出生，汉族，住四川省苍溪县，
委托代理人：罗嘉熙、朱天良，北京大成（珠海）律师事务所律师、实习律师。
被告：中山市南朗镇人民政府，住所地广东省中山市南朗镇美景大道，统一社会信用代码114420000073575045。
法定代表人：丁凯，镇长。副职
负责人：孙思松，该镇党委委员。
委托代理人：刘良才，广东君品律师事务所律师。
第三人：中山市南朗镇榄边村民委员会，住所地广东省中山市南朗镇榄边村，组织机构代码C0389326X。
负责人：陈建彬，主任。
委托代理人：何若川，广东君品律师事务所律师。
原告任中刚因不服被告中山市南朗镇人民政府（以下简称南朗镇政府）政府行政强制行为和要求行政赔偿，于2018年8月28日向本院提起行政诉讼。本院于2018年8月30日立案后，依法向被告南朗镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因中山市南朗镇榄边村民委员会（以下简称榄边村委会）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年11月21日公开开庭审理了本案。原告任中刚及其委托代理人罗嘉熙、朱天良，被告南朗镇政府的副职负责人孙思松及其委托代理人刘良才，第三人榄边村委会的委托代理人何若川到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告任中刚诉称：
一、基本情况。2010年3月26日，案外人陈汉铿与榄边村委会签订《禾田承包合同》，约定由陈汉铿承租榄边村委会属下位于大车林旱地禾田8.4亩，用于种植、养殖，租赁期限自2010年3月26日至2020年3月25日。2010年5月7日，陈汉铿与原告签订《合作养殖经营协议书》，约定将上述承包面积的40%出租给原告使用，由原告负责搭建及经营养殖场，并由原告承担全部费用，《合作养殖经营协议书》由中山市南朗镇法律服务所出具《见证书》对该事实进行见证。因被告在未通知的情况下强制拆除猪舍，造成原告存栏生猪1350头，每头220斤，出售价格3.5元/斤，当时市场价7.8元/斤，损失4.3元/斤，生猪损失为1277100元。原告搭建猪舍花费660000元，购买水电设施1套、380伏特的动力电源1套、打深水井7个、修水塔4个、排污池3座合计投资890000元。
二、被告违法实施拆除，实施强拆的行政主体不适格。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，即便原告养猪场属于应拆除范围，也应当由城乡规划主管部门作出《责令停止建设》或《限期拆除决定书》，如果行政相对人不停止建设或逾期不拆除，也应当由县级以上人民政府实施强制拆除。南朗镇政府不是适格的行政主体，属于越权行为，该行政行为违法。
三、被告实施强拆适用法律错误。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十三条、第四十四条的规定认定原告猪场属于违法建筑物属于适用法律错误。
四、被告实施强拆程序违法。1、被告未出具任何行政命令、责令改正、处罚决定等行政或法律文书的情况下，也未通知行政相对人就于2018年5月17日至28日对原告养猪场进行强拆，不具有强拆的行政责能，也不是适格的行政行为作出主体，该行政行为应属于无效。2、被告的行政行为违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十一条的规定。3、本案所实施的行政行为均未提前通知行政相对人，也未进行责令整改或限期改正，更未告知救济渠道；4、被告在向原告发出涉案《通知书》前，既未告知拟处罚决定的事实、理由及依据，也未告知陈述、申辩以及听证权，严重违反法定程序。5、被告实施强拆的执法人员未出示执法证，直到2018年5月19日才出具《南朗镇违规畜禽养殖建（构）筑物清拆通知书》，在原告上访后才送达。6、被告于2018年5月17日至28日组织人员对猪舍进行拆除，直至2018年5月19日才出具《南朗镇违规畜禽养殖建（构）筑物清拆通知书》。
五、被告实施强拆又拒绝赔偿，已经达到显失公正的程度。综上，被告在行政主体不适格，适用法律错误，程序违法的情况下，未通知行政相对人到场，未告知行政相对人权利，未听取行政相对人陈述、申辩，未召开听证会等众多程序未履行的情况下，组织非行政执行法人员对原告的养猪场进行强拆，属于违法行为。由于该违法行为已经实施，造成无法撤销的事实，请求法院依法查明事实，判决确认被告行政行为违法，并向我承担赔偿责任及支付赔偿款。诉讼请求：1.确认被告拆除原告养猪场的行政行为违法；2.判决被告向原告赔偿人民币2827100元；3.被告承担本案全部诉讼费用。
被告南朗镇政府辩称：
一、背景情况。在《中山市人民政府办公室关于印发中山市畜禽养殖禁养区划定方案的通知》下发后，我政府发动各村、组加大对畜禽养殖业清理整治的宣传工作，摸清辖区内的畜禽养殖情况，采取自行拆除为主，强制拆迁为辅的方式，对未取得相关许可和所有未配备相关治污设施设备或不达标排放污染物的畜禽养殖场（养殖专业户）进行全面清理。清拆分以下几个步骤推进。1、发动养殖户户主自行主动拆迁，按规定期限（2018年2月）前自行完成清拆的，由属地村委会向清拆整治小组申请养殖户的清拆补偿款。2、如养殖户在2018年2月尚未完成清拆的，属地村委会逐个上门动员养殖户。养殖户同意的，村委会与养殖户签订《承诺书》，养殖户承诺自行拆迁，如不同意则由属地村委会清拆。3、如在2018年5月19日前尚未与村委会签订《承诺书》的，我政府于2018年5月19日向各养殖户发出《清拆通知书》，责令限期拆除及告知不予拆除的法律后果。《清拆通知书》属于行政行为，如养殖户未按《清拆通知书》指定期限清拆，则由我政府组织清拆。对于《清拆通知书》发出后发现养殖户已与村委会签订《承诺书》的，我政府不再处理，由村委会依《承诺书》处理，我政府不存在行政行为。
二、我政府对任中刚养猪场予以拆除的行为合法。1、任中刚违法养殖和违法建设的事实清楚。任中刚兴建畜禽养殖场，未取得规划许可、不满足动物防疫条件，未进行环境影响评价，违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》第十二条的规定，违法建设畜禽养殖场的事实清楚。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条均规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物等建设（或临时建设的），应当经城乡规划主管部门批准，任中刚在建设前后均未取得相关部门的批准，建法建设的事实清楚。2、我政府对任中刚猪棚予以拆除，是其自愿的情况下予以拆除，也是合法的。（1）任中刚于2018年5月18日向榄边村委会出具了《承诺书》，承诺自行拆除，若逾期不清拆，同意由养殖场属地的村委会组织拆除。（2）拆除违章建筑物符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条、第六十五条等规定。（3）我政府根据《中山市人民政府办公室关于印发中山市畜禽养殖区划定方案的通知》，具有属地管理的职权。3、我政府仅拆除了任中刚违法建设的猪棚，未对其他财物进行损坏或破坏。
三、任中刚所提的赔偿请求于法无据，依法应予驳回。1、任中刚所搭建的猪棚属于违法搭建，不具有合法的法益，其违法利益不应予以保护。2、任中刚请求主张的猪只变卖损失没有事实依据。（1）我政府未采取任何措施强制任中刚变卖生猪，并没有干涉任中刚与他人交易的价格，且任中刚所规模养殖的生猪本身未取得许可而不合法，依法不应予以赔偿。（2）任中刚没有提供任何证据主张出售猪只的真实价格，出售价格低于市场价格是属于市场波动的正常现象，而且任中刚是自愿以低于市场价格将猪只出售，即使造成损失亦是其自身原因导致。（3）任中刚未提供截止拆除违法建筑时猪只数量、重量及品种的证据，且大部分猪棚未拆除，不影响其继续饲养。其提供的《畜禽养殖场档案》不能证明猪只品种、清拆时的数量及重量。3、我政府仅拆除了任中刚的简易猪棚，对其他财物并没有采取破坏或损坏的措施。4、任中刚未按照我政府要求的时间进行拆除，依法不享有补偿权。我政府对依时拆除的养殖户，予以了补偿，不存在任中刚所称的逃避补偿情形。5、任中刚所主张的赔偿计算没有事实依据。根据任中刚提供的照片和《情况说明》可以显示，猪棚全是竹木结构，棚顶为石棉瓦，根本没有什么价值。部分主动拆除的养殖户补偿也可以反映出猪棚的价值。生猪的所谓差价、头数、重量等更是任中刚随意提出的，没有证据支持，更不具有合法的权益。综上所述，任中刚所有主张均于法无据，请法院依法予以驳回。第三人榄边村委会述称：在整个事件中，村委会仅仅对原告作了相关动员工作，没有参与拆除行为，本案所诉的行为与村委会无关，村委会不承担任何责任。
经审理查明：2010年3月26日，案外人陈汉铿与榄边村委会签订《禾田承包合同》，约定由陈汉铿承租榄边村委会属下位于大车林旱地禾田8.4亩，用于种植、养殖，租赁期限自2010年3月26日至2020年3月25日。2010年5月7日，陈汉铿与任中刚签订《合作养殖经营协议书》，约定陈汉铿将上述承包面积的40%出租给任中刚使用，由任中刚负责搭建及经营养殖场，并由任中刚负责经营养殖的一切费用，《合作养殖经营协议书》由中山市南朗镇法律服务所出具《见证书》。2011年6月8日，陈汉铿与任中刚签订《合作养殖经营协议书补充协议》，约定陈汉铿将其承包的大车林旱地面积100%出租给任中刚经营猪只养殖，并由中山市南朗镇法律服务所见证。2017年7月3日，中山市人民政府办公室印发《中山市人民政府办公室关于印发中山市畜禽养殖禁养区划定方案的通知》，南朗镇政府根据上述通知的要求，对辖区内的畜禽养殖养殖场进行清拆，采取自行拆除为主，强制拆迁为辅的方式，对未取得相关许可和所有未配备相关治污设施设备或不达标排放污染物的畜禽养殖场（养殖专业户）进行清理。清拆分以下三个步骤推进。
一、发动养殖户户主自行主动拆迁，按规定期限（2018年2月）前自行完成清拆的，由属地村委会向清拆整治小组申请养殖户的清拆补偿款。
二、如养殖户在2018年2月尚未完成清拆的，属地村委会逐个上门动员养殖户。养殖户同意的，村委会与养殖户签订《承诺书》，养殖户承诺自行拆迁，如不同意则由属地村委会清拆。
三、如在2018年5月19日前尚未与村委会签订《承诺书》的，南朗镇政府于2018年5月19日向各养殖户发出《清拆通知书》，责令限期拆除及告知不予拆除的法律后果，如养殖户未按《清拆通知书》指定期限清拆，则由南朗镇政府组织清拆。2018年5月19日，南朗镇政府向任中刚发出《清拆通知书》，责令限期拆除及告知不予拆除的法律后果，任中刚在《清拆通知书》上签名，但在起诉状中认为是其上访后才送达。2018年5月31日，南朗镇政府组织机械及人员欲将任中刚在大车林旱地禾田的养猪场强制拆除时，因陈汉铿妻子刘毓华阻止，当日只拆除养猪场的部分猪舍，未能将养猪场全部拆除。原告提供的其起诉前由委托代理人拍摄的照片显示，养猪场还有大量猪舍、生活设施存在。另查明，庭审中任中刚承认养猪场分三次才拆除，2018年10月30日最终拆除。任中刚认为，强制拆除行为系由南朗镇政府实施的，遂诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，任中刚主张的损失项目如下：1.存栏生猪1350头，每头220斤，出售价格3.5元/斤，当时市场价7.8元/斤，损失4.3元/斤，生猪损失为1277100元。2.原告搭建猪舍花费660000元，购买水电设施1套380伏特的动力电源1套、打深水井7个、修水塔4个、排污池3座合计投资890000元。任中刚主张的财产损失未提交合法有效的证据证明其财产损失。
本院认为：根据原、被告双方的诉辩意见、举证质证情况以及庭审意见，本案的主要争议焦点如下：
一、南朗镇政府强制拆除涉案养猪场的行为是否合法；
二、南朗镇政府是否应赔偿任中刚所主张的财产损失？关于焦点一，南朗镇政府实施强制拆除涉案养猪场的行为是否合法。本案中，任中刚存在未办理用地审批手续和未取得建设工程规划许可即已建设涉案养猪场的行为。一方面，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第七十六条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，应分别由县级以上地方人民政府土地行政主管部门、城乡规划主管部门对未经批准用地、未经规划许可建设履行查处的管理职权。据此，南朗镇政府对任中刚违法建设养猪场的行为无查处的职权。另一方面，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的规定，南朗镇政府并非县级以上地方人民政府，无权责成有关部门执行强制拆除行为，除非被授权，否则就是超越职权。同时，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，行政机关应先作出行政决定，且在当事人不履行义务的情况下，方可依法定程序强制执行。本案中，无证据证明南朗镇政府作出了行政决定并依法送达任中刚，即南朗镇政府作出的强制拆除行为，程序违法。因此，南朗镇政府对任中刚的涉案养猪场予以强制拆除，属超越职权，程序违法。关于焦点二，对于任中刚所主张的财产损失，南朗镇政府是否负有赔偿义务？首先，关于任中刚主张的生猪损失1277100元。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述规定，公民、法人和其他组织所主张的给其合法权益造成损失的行政机关及其工作人员实施了相关违法行政行为，以及该违法行政行为与公民、法人或其他组织受到的损失之间具有直接的因果关系是其获得行政赔偿的基本要件。本案中，任中刚承认在南朗镇政府对养猪场进行强制拆除前，其已自行联系收购生猪的个体户将生猪出售，出售价格亦是任中刚与收购生猪的个体户协商确定，南朗镇政府强制拆除养猪场时，养猪场内已没有生猪，故任中刚主张的生猪损失1277100元与涉案强制拆除行为不存在因果关系。任中刚主张的该项诉讼请求没有法律依据，本院不予支持。其次，任中刚主张搭建猪舍投资约660000元。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条、第六十三条的规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；涉及农用地转为建设用地的，还应当办理农用地转用审批手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，任中刚建设涉案养猪场既未取得用地审批许可，也未取得建设工程规划许可，更未领取任何权属证书，显然，涉案养猪场所产生的利益属法律否定的利益，非法利益不应受法律保护。且虽无证据证明南朗镇政府作出了行政决定并依法送达任中刚，但拆除时原告知晓。因此，即使南朗镇政府实施的强制拆除行为因超越职权、程序违法而被确认为违法，但对任中刚建设违法养猪场的成本，南朗镇政府并不负有赔偿义务。再次，关于任中刚主张购买水电设施1套、380伏特的动力电源1套、打深水井7个、修水塔4个、排污池3座合计投资890000元。虽然任中刚不能因涉案强制拆除行为而对涉案养猪场取得国家赔偿，但其对养猪场内物品具有所有权，可以依法取得相应的国家赔偿。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。本案中，因任中刚未提交购买及修建上述设备的具体单据，对于任中刚主张的该项损失，本院酌情对其中的25000元予以支持。对于南朗镇政府强制拆除的时间，因南朗镇政府于2018年5月31日强制拆除时由于案外人陈汉铿妻子刘毓华报警阻止而中止，并未全部拆除，且有负责出警处置的南朗公安分局榄边派出的询问笔录在案证实，任中刚亦承认是2018年10月30日才最终拆除，但无证据证明2018年10月30日的拆除是南朗镇政府所组织实施，故本案的强制拆除时间只认定为2018年5月31日。综上所述，任中刚要求确认南朗镇政府强制拆除其涉案养猪场的行政强制行为违法，理据充分，本院予以支持。任中刚提出涉案强制拆除行为造成其购买设备损失的诉讼请求，于法有据，本院对其中大部分予以支持；对其要求赔偿的其他损失的诉讼请求，于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（二）项、第三十二条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，
判决如下：
一、确认被告中山市南朗镇人民政府于2018年5月31日对原告任中刚在中山市南朗镇大车林旱地禾田的养猪场予以强制拆除的行为违法。
二、判令被告中山市南朗镇人民政府于判决生效之日起30日内赔偿原告任中刚财产损失25000元。
三、驳回原告任中刚的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告中山市南朗镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 王熙贵
人民陪审员 陈晓莹
人民陪审员 邓杏妹
二〇一九年一月十日
书 记 员 张洁君李凯琳 微信公众号“”