重庆市酉阳土家族苗族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2018)渝0242行初79号
原告:严洪胜，男，1970年2月17日生，住秀山土家族苗族自治县。
委托诉讼代理人：冉缤，重庆美翎律师事务所律师。
被告：秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县中和镇渝秀大道**。 统一社会信用代码：11500241009138348D。
法定代表人：蔡向超，局长。
被告：秀山土家族苗族自治县土地房屋征收办公室。。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道渝秀大道国土房管局 组织机构代码：32034949-8。
法定代表人：糜彤，主任。 两被告共同
委托诉讼代理人：滕勇华，秀山县土地房屋征收办公室副主任。 两被告共同
委托诉讼代理人：杨海艳，重庆春雨律师事务所律师。 原告严洪胜诉被告重庆市秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局(以下简称秀山县土房局)以及重庆市秀山土家族苗族自治县土地房屋征收办公室（以下简称秀山县征收办）确认征收协议无效一案，原告于2017年9月21日向秀山县人民法院提起诉讼，秀山县人民法院于2017年9月22日报请重庆市第四中级人民法院指定管辖，2017年11月2日，重庆市第四中级人民法院作出（2017）渝04行辖43号《行政裁定书》，裁定本案由本院管辖。本院于2018年2月7日受理后，于2018年3月21日作出（2018）渝0242行初11号行政裁定书，后原告严洪胜不服该裁定上诉于重庆市第四中级人民法院，重庆市第四中级人民法院于2018年7月23日作出（2018）渝04行终25号《行政裁定书》裁定由本院继续审理。本院受理后依法向被告送达了起诉状副本、应诉举证通知书、开庭传票等诉讼材料，本院于2018年11月7日依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告严洪胜及其委托诉讼代理人冉缤，被告秀山县土房局、秀山县征收办的共同委托诉讼代理人滕勇华、杨海艳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，一、原告合法拥有位于重庆市秀山县XXXX房屋，该房屋主体建筑面积311.62平方米，房屋所有权证号：**地证XXXX字第**。同时，原告利用自有房屋经营“秀山县洪胜副食店”，并办理了合法的个体工商户营业执照。2015年8月，被告以实施渝怀铁路二线（秀山段）工程项目需要征地拆迁为由，多次与原告商谈拆迁安置补偿事宜，但因被告的工作人员没有依法将征地项目的批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等进行公告，也没有根据经批准的征用土地方案进行公告并听取被征地群众的意见，故原告以其征地手续不完善、征地流程不合法为由，坚持要求被告完善法律手续，双方一直未能达成一致。2017年3月23日，被告组织相关街道、民兵及不明身份人员，在没有出具任何手续的情况下，采取行政强拆方式将原告的2房屋拆除。在被告实施违法强拆时，原告多次拨打“110”报警，但得到的答复是：“政府强拆我们警方不介入”。后经证实，被告重庆市秀山县土地房屋征收办公室系被告重庆市秀山县国土资源和房屋管理局的不具有法人资质的下属机构，其签订协议的后果应由重庆市秀山县国土资源和房屋管理局承担。
二、被告与原告签订《渝怀铁路二线（秀山段）建设项目房屋征收协议书》时没有履行法定审批义务，也无合法的安置补偿方案。被告与原告签订《渝怀铁路二线（秀山段）建设项目房屋征收协议书》时，既无土地征收的批准文件，也无征收补偿安置方案。经查询得知：“国土资源部关于渝怀铁路涪陵至梅江段增建第二线工程建设用地的批复”下发时间是2016年6月29日，而被告与原告签订《渝怀铁路二线（秀山段）建设项目房屋征收协议书》时间为2015年8月19日。而依据《土地管理法》第44条的规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。第45条第二款之规定：“征收农用地的，应当依照本法第44条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”《合同法》第52条规定“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、执行法规的强制性规定”。因此，原告认为，被告与原告签订《渝怀铁路二线（秀山段）建设项目房屋征收协议书》系建设占用土地，依法应当获取与征地相关一级政府主管部门的项目批文及建设用地批复后，并且办理农用地转用审批手续及征地审批手续，方能实施征地的具体行政行为。但本案中，被告在与原告签订《渝怀铁路二线（秀山段）建设项目房屋征收协议书》之前并未严格履行前述法律规定的审批手续，故原告与被告签订的前述协议书应依法确认为无效协议。更为重要的是，被告明知原告系城镇居民，依照现行法律无法自选址建房，却在《渝怀铁路二线（秀山段）建设项目房屋征收协议书》第七条约定：自选址建房。而协议签订后，无法履行该条款，导致原告签订协议时的目的无法实现。
三、本案依法属于行政诉讼受案范围：最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十一条第（二）项明确规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（2）土地、房屋等征收征用补偿协议”。综上，本案诉争的协议依据相关的法律应当确认为无效。 被告秀山县土房局辩称，一、原告要求“确认原告与被告签订的《渝怀铁路二线（秀山段）建设项目房屋征收协议书》（以下称征收协议）无效”的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。原告《行政起诉状》所列被告为两个，除答辩人外还将秀山县征收办也列为被告，对此，答辩人不知原告是要求确认哪一个被告与之订立的征收协议无效，答辩人并未与原告订立过征收协议，因此，原告起诉答辩人毫无事实根据，理应驳回原告对答辩人的起诉。其次，如果原告是诉请确认与秀山县征收办（以下称第二被告）订立的征收协议无效，那么答辩人认为，原告与第二被告订立的征收协议主体适格，内容合法，意思表示真实，征收协议合法有效。
二、原告诉称的事实和理由与客观事实不符，且不能成为支持其诉讼请求的理由。1、原告诉称：答辩人以实施渝怀二线征地拆迁为由，多次与原告商谈拆迁安置补偿事宜，但因被告未提供征地批文、征地补偿标准，原告以其征地手续不完善，征地流程不合法为由，双方一直未能达成一致，并诉称答辩人于2017年3月23日组织相关街道、民兵及不明身份人员强行拆除原告的房屋。对此，答辩人认为，原告诉称的这些事实和理由存在以下不实之处。①答辩人实施渝怀二线工程征地，并非是以实施渝怀二线工程为由，而是实实在在地为渝怀二线工程建设征地。②答辩人在实施该征地行为时，虽然未取得征地批文，但该用地行为已获得重庆市国土房管局的批准。对此事实，有《重庆市国土房管局关于渝怀铁路重庆涪陵至梅江段增建第二线控制性工程先行用地的通知》在案可以佐证。③原告与第二被告在平等、自愿、协商一致的基础上，根据当时的征地补偿标准，已经就原告的房屋征收补偿事宜达成一致，并签订了征收协议。④本案所涉房屋系协议拆迁，并非强制拆除，答辩人并没组织街道、民兵及不明身份人员实施强拆，况且根据征收协议约定：“乙方如不按时自行拆除房屋，甲方有权对被征收房屋进行拆除。”因此，即使本案所涉房屋系第二被告拆除，也并不违反征收协议的约定。2、原告诉称第二被告系答辩人的下属机构，不具有法人资质，其签订协议后果应由答辩人承担。对此答辩人认为，本案第二被告系经秀山县人民政府批准设立的事业法人单位，具有独立的法人资格，原告只能起诉第二被告，无权起诉答辩人。3、原告诉称答辩人与原告签订征收协议时，没有履行法定审批义务，也无合法的安置补偿方案，原告与答辩人签订的征收协议应确认为无效。对此答辩人认为，原告诉称的这一事实存在以下谬误：①答辩人并未与原告签订过征收协议。虽然原告与本案第二被告在签订征收协议时，重庆市人民政府未下文批准征收本案所涉土地，但重庆市国土房管局根据国土资源部的批复，同意渝怀铁路重庆涪陵至梅江段增建第二线控制性工程先行用地，并要求国土资源和房屋管理部门要依法及时足额兑现补偿。②原告与第二被告在征收协议中已明确规定。其补偿的标准是根据《重庆市人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（渝府发[2013]58号）和《秀山土家族苗族自治国土资源和房屋管理局关于明确征地补偿有关具体问题的通知》（秀山国土房管发[2014]1号）。上述规范的合法性不容质疑。③原告与本案第二被告在征收协议中确定的补偿标准，完全符合秀山县政府批准的土地补偿安置方案中规定的补偿标准。事实上，渝怀二线秀山县内的征地补偿标准完全相同。砖混结构的房屋最高补偿标准为每平方米1738元，砖木结构房屋最高补偿标准为每平方米1684元。原告的房屋补偿也是按此标准补偿的。按照原告的逻辑，难道整个渝怀二线在秀山的补偿标准均不合法吗？难道第二被告与渝怀二线的被征收单位和个人签订的全部征收协议都无效吗？4、原告诉称，协议中约定自选址建房，该条款无法履行，导致原告签订该协议的目的无法实现。对此答辩人认为，原告与第二被告只是在征收协议中约定：“县城50平方公里内被征收人选择自选址建房的，在本街道（镇）行政区域内自行选址，并按相关审批程序申请建房。”如果原告自行选址建房未获批准，难道不可以用补偿款自行购买房屋居住吗？这怎么能够成为征收协议无效的理由呢？另外原告依据的是《中华人民共和国土地管理法》44、45条以及《中华人民共和国合同法》第52条第五项的规定来要求确认征收协议无效，该依据不能成立。《中华人民共和国合同法》第52条第五项违反法律行政法规的强制性规定为效力性的强制性规定；《中华人民共和国土地管理法》44、45条要求办理农用地转用审批手续并未直接表明违法该规定的合同应当认定无效，该强制性规定的制定目的不是禁止民商事法律而是规范农用地转用的管理手续，因此该条款应当属于管理型规定而非效力性规定。该规定不能成为确定协议无效的理由。综上所述，答辩人认为，原告的诉讼请求及诉称的事实和理由均不成立，鉴于答辩人不应成为本案被告，为此，答辩人请求人民法院依法驳回原告对答辩人的起诉。 被告秀山县征收办辩称，答辩人的答辩意见和秀山县土房局一致。补充内容：秀山县征收办是经秀山县人民政府批准设立的事业法人单位，具有独立的法人资格，原告只能起诉秀山县征收办，无权起诉秀山县土房局，且秀山县征收办与原告签订的协议主体适格，内容合法，意思表示真实，该征收协议合法有效，应当驳回原告的诉讼请求。 被告秀山县土地房屋征收办公室、秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局在法定期限内提交如下证据进行质证： （1）《组织机构代码证》1页，证明秀山县土地房屋征收办公室系具有独立法人资格的事业法人。（2）《重庆市国土房管局关于渝怀铁路重庆涪陵至梅江段增建第二线控制性工程先行用地的通知》、《国土资源部办公厅关于渝怀铁路重庆涪陵至梅江段增建第二线控制性工程先行用地的复函》2-5页，证明国土资源部已经批准渝怀二线控制性工程可以先行用地，然后报批。（3）《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局关于拟征收农民集体土地的公告》、《听证告知书》、《听证送达回证》、《访亲听证意见书》6-12页，证明以下事实：1、在实施征地前，被告秀山县国土房管局发布了拟征地公告，并向所涉村组送达了听证告知书。2、被征地范围内所涉集体经组织明确表示放弃听证。（4）《渝怀铁路二线（秀山段）建设项目房屋征收协议书》、《房屋安置补偿测算表》、《房地产权证》13-18页，证明以下事实：1、原告与被告征收办经协商一致，于2015年8月19日达成房屋征收协议，原告应获得补偿费用625228元。2、被告的工作人员与原告共同进行了测算，原告已在测算表上签字确认。3、从原告所持房产证上载明的房屋建筑面积只有168.1平方米，而被告征收办则是按311.62平方米为其支付补偿费用。（5）《重庆市人民政府关于渝怀铁路涪陵至梅江段增建第二线工程秀山段建设用地的通知》、《国土资源部关于渝怀铁路涪陵至梅江段增建第二线工程建设用地的批复》，证明渝怀铁路二线工程建设所涉土地已于2016年6月29日被国土资源部批准征收。（6）秀山县政府发布的《征地公告》，证明秀山县政府已按照法律规定发布了征地公告，并在公告中明确了渝怀二线工程所涉被征收土地的征地补偿标准。（7）秀山县国土房管局发布的《土地补偿安置方案的公告》，秀山县国土房管局编制的《土地补偿安置方案》、秀山县政府的《批复》24-41页，证明被告秀山县国土房管局已按照规定编制了渝怀二线工程建设征地补偿安置方案，并进行了公告，该方案已经秀山县政府批准；该安置补偿方案中确定的补偿标准与原告的补偿标准完全相同。 原告对二被告提交的证据发表如下质证意见： （1）证据1的三性无异议。（2）证据2的真实性无异议，对合法性及关联性有异议，理由：国土资源部办公厅的文件及重庆市国土房管局的通知里没有先行用地及相关的法律予以支持，先行用地是与土地管理法的规定严重相违背的，不应作为合法用地的理由。（3）证据3的真实性有异议，均为两被告在事后的补充，两被告没有履行公告告知的法定义务，而听证告知书也没有履行粘贴告示的义务，同时，听证送达回证及放弃听证意见书的相关人员签名均不是本人书写。（4）证据4的真实性无异议，但其合法性不认可，不能达到两被告的证明目的。因签订房屋征收协议书的时间是2015年8月19日，而用地批复的时间是2016年6月29日，安置方案的批复时间是2016年10月27日，即在被告与原告签订房屋征收协议书时既没有用地批复文件也没有补偿安置方案和标准，这与土地管理法的规定严重相违背。（5）真实性无异议，但恰好说明了用地的批复文件是在原告与被告签订征收协议书之后，属于典型的先征后审批的违法事实。（6）真实性、合法性、关联性均不认可，在签订征收协议书的过程中，被告均没有公示该份公告。（7）真实性、合法性、关联性均不认可，该方案没有依法进行公示，该方案形成的时间是2016年9月28日，这个时候被告与原告签订的征收协议已经过去了一年。 原告在庭审过程中提交如下证据进行质证： （1）《渝怀铁路二线（秀山段）建设项目房屋征收协议书》，该协议中有自选址建房的约定，该约定因原告系城镇居民，无法实现。该协议签订的时间是2015年8月19日。（2）房地产权证以及原告房屋拆迁前的照片，证实原告房屋被拆除前坐落于秀山县XXXX，套内建筑面积为168.1平方米。（3）个体工商户营业执照，证实原告房屋被拆除前利用底楼从事副食经营的事实。另外补充证据：证据1、秀山县人民政府政府信息部分公开告知书，证明本案案涉渝怀二线秀山段项目的用地批文是没有的。 二被告对原告所提供的证据发表如下质证意见： 证据1：对三性无异议；该证据不能实现原告的证明目的。即不能证明原告所说的签订协议在前就是违法的目的。也不能证明原告所说的无法自选址。证据2：对真实性无异议，但不能达到原告的证明目的，不能以此证明原告与被告签订的协议无效。证据3：真实性无异议，但是不知道原告的证明目的，无关联性。对补充的证据1、真实性合法性无异议，关联性有异议，达不到原告的证明目的。该证据不能表明征地没有得到批文，我们提交的证据能体现出先行用地后的批文、手续都是齐全了的。 经庭审质证，本院对证据作如下确认：对二被告提供的7组证据，客观真实，与本案待证事实相关联，本院予以确认。对原告提供的证据1-3及补充的证据与本案相关联本院予以确认。 本院
经审理查明：因实施渝怀铁路二线（秀山段）工程项目，需要征收原告严洪胜的房屋，被告秀山县征收办根据《国土资源部办公厅关于渝怀铁路重庆涪陵至梅江段增建第二线控制性工程先行用地的复函》（国土厅资函[2014]1360号）、《重庆市国土房管局关于渝怀铁路重庆涪陵至梅江段增建第二线控制性工程先行用地的通知》（渝国土房管[2014]830号）、《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局关于拟征收农民集体土地的通告》及《重庆市人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》、《秀山土家族苗族自治人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》、《秀山土家族苗族自治国土资源和房屋管理局关于明确征地补偿有关具体问题的通知》，与原告严洪胜于2015年8月19日签订了《渝怀铁路二线（秀山段）建设项目房屋征收协议书》,该协议约定被征收房屋位于秀山县平凯街道下坝村下坝组，被征收房屋补偿金额为536714.5元，附属建筑补偿金额21847.96元，附属设施及室内装饰补偿金额27413.78元，临时过渡安置费7200.00元，提前搬迁奖励13441.00元，搬迁补助费2400.00元，空地补偿金额6210.27元，一次性经营损失补助费10000.00元，实际补偿金额625228.00元。协议签订后，原告以该协议违反法律规定为由，诉至法院请求确认该协议无效。 另查明,秀山县征收办系2011年设立的独立事业单位，具体履行秀山县土地征用、征收及房屋征收的有关工作，具体是：负责依法组织实施全县土地统征和房屋征收；负责征地和房屋征收补偿资金管理，实施征地和房屋征收过程中的补偿和人员安置；负责调处征地和房屋征收补偿安置过程中的矛盾纠纷；负责征地金额房屋征收过程中的资料收集、整理、立卷归档等工作；承办主管部门交办的其他事项。
本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第一款“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告”。秀山县房屋征收办公室作为独立的事业单位，其宗旨和业务范围是秀山县范围内土地征用、征收及房屋征收的有关工作，故原告以被告秀山县征收办不具备法人资质，原告其与被告秀山县征收办签订的房屋征收协议的后果由秀山县国土房管局承担的理由，本院不予采纳。 关于先行用地问题，渝怀铁路二线系国家中长期铁路网规划和国家铁路十二五发展规划的重要建设项目。根据《建设用地审查报批管理办法》第六条第一款“国家重点建设项目中的控制工期的单体工程和因工期紧或者受季节影响急需动工建设的其他工程，可以由省、自治区、直辖市国土资源主管部门向国土资源部申请先行用地”,秀山县征收办按照《国土资源部办公厅关于渝怀铁路重庆涪陵至梅江段增建第二线控制性工程先行用地的复函》（国土厅资函[2014]1360号）、《重庆市国土房管局关于渝怀铁路重庆涪陵至梅江段增建第二线控制性工程先行用地的通知》（渝国土房管[2014]830号）的要求对渝怀铁路二线(秀山段)进行先行用地符合法律规定，故原告称先行用地违反法律法规的，应当根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五项）的规定确认原告与被告秀山县土地征收办签订《渝怀铁路二线（秀山段）建设项目房屋征收协议》无效的的请求本院不予支持。 综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定： 驳回原告严洪胜的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告严洪胜负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第四中级人民法院。
审 判 长 何 锋
人民陪审员 冉隆忠
人民陪审员 周翠香
二〇一九年一月十日
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