四川省宜宾市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）川15行终166号上诉人（原审原告）王星艮，男，1969年2月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。委托代理人罗琨，北京市惠诚（成都）律师事务所律师，执业证号：15101201110409085。被上诉人（原审被告）宜宾市国土资源局临港经济技术开发区分局。住所地：四川省宜宾市翠屏区南岸酒都路中段**，统一社会信用代码：11511200551017132T。法定代表人聂勇，局长。委托代理人王曦，该局工作人员。委托代理人王凤英，四川丰宜（屏山）律师事务所律师，执业证号：15115200211911436。被上诉人（原审被告）宜宾市国土资源局。。住所地：四川省宜宾市南岸长江大道中段**，一社会信用代码：11511200008702277J。法定代表人唐益林，局长。委托代理人曹毅，该局工作人员。委托代理人刘克万，该局工作人员。上诉人王星艮因与被上诉人宜宾市国土资源局临港经济技术开发区分局（以下简称临港国土分局）、宜宾市国土资源局（以下简称市国土局）土地行政命令及土地行政复议一案，不服四川省宜宾市翠屏区人民法院（2018）川1502行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院2018年10月11日立案后，依法组成合议庭，于2018年12月24日公开开庭进行了审理。上诉人王星艮以及委托代理人罗琨，被上诉人临港国土分局委托代理人王曦、王凤英，被上诉人市国土局委托代理人曹毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，1992年9月28日，化工部基建司、四川省经济委员会、四川省化学工业厅作出川化规建（1992）第481号《关于宜宾天原化工总厂2万吨／年本体法聚氯乙烯工程初步设计的批复》，同意宜宾天原化工总厂2万吨／年本体法工程占地8.42公顷。1992年10月10日，宜宾市城市规划设计管理处同意宜宾天原化工总厂在红线范围内（含全征石岗村三社计税面积94.1亩，国有土地划拨22.2亩，石岗村二社计税面积10亩）定点修建2万吨／年本体法PVC工程。10月23日，宜宾天原化工总厂分别与宜宾市沙坪镇石岗村二社、三社签订《征用土地协议书》，征用石岗二社耕地10亩、三社耕地94.1亩作本体法PVC工程用地。10月24日，宜宾市建设委员会颁发《建设用地规划许可证》，准予办理征用划拨土地手续，用地单位“宜宾天原化工总厂”，用地项目名称“定点修建2万吨／年本体法PVC工程”，用地面积8.42公顷（不包括工程界区外零星用地）。1992年10月30日，四川省人民政府批准同意宜宾天原化工总厂征用宜宾市沙坪镇石岗村耕地104.1亩（其中石岗村二社10亩，三社94.1亩），作为技改工程建设用地。同意土地被全部征用的石岗三社二百四十九名农民连同二社十六名农民合计二百六十五名农民转为非农业人口。红线图显示，宜宾天原化工总厂修建实际占地面积为78197㎡（即7.8197公顷）。因国家征用沙坪镇石岗村三社土地用于“本体法”工程建设还剩余部分已征未利用国有土地，2000年3月8日，宜宾市翠屏区国有土地管理所（甲方）与王星艮（乙方）签订《租用国有土地耕种协议书》，甲方将剩余国有土地中的部分土地租与乙方耕种，租耕地面积为水田1亩，干田2.6亩，租用时间从2000年1月1日至2000年12月31日止，租用期为一年。双方约定乙方只能将甲方租给的土地用于农业生产，实行科学种田，未经区国土局批准，不得改变用途和加价转包他人，否则甲方有权收回土地使用权。若在租用土地上建有构筑物和附着物，国家需要时自行拆除，并不予任何补偿。此后，王星艮在租用土地上修建建筑物等。《租用国有土地耕种协议书》到期后，王星艮与宜宾翠屏区国有土地管理所未续签协议，至今一直使用该土地。2001年10月，宜宾市翠屏区国有土地管理所随翠屏区国土局被撤销，其相关管理职权职能上挂市国土局。2010年3月16日，临港国土分局成立，作为市国土局的派出机构，承担了临港经济技术开发区范围内国有土地的管理职能。2017年3月2日，临港国土分局向王星艮作出宜临港国土发〔2017〕15号《宜宾市国土资源局临港经济技术开发区分局关于收回王星艮临时用地使用权的通知》，鉴于临港经济技术开发区实施国家建设项目需要，王星艮与原宜宾市翠屏区国有土地管理所签订的租用国有土地耕种协议书期限已届满，要求王星艮接通知后7日内拆除该临时用地上的建（构）筑物，恢复土地原状，将土地无条件交还临港国土分局土地储备中心。王星艮不服该通知，向市国土局申请复议。市国土局于2017年3月28日予以受理。2017年5月5日，市国土局作出宜国土资复〔2017〕2号《行政复议决定书》，决定维持临港国土分局作出的《宜宾市国土资源局临港经济技术开发区分局关于收回王星艮临时用地使用权的通知》。王星艮仍不服，提起诉讼。原审法院以涉案通知不是独立存在并发生效力的收回国有土地使用权的行政行为，并不独立对王星艮的权利义务产生实际影响，裁定驳回王星艮的起诉。王星艮不服提起上诉，四川省宜宾市中级人民法院认为，该通知为王星艮设定了具体的义务，并对王星艮履行义务的时间作了限定，因此通知已对王星艮的权利义务产生实际影响，且市国土局在行政复议决定书中告知了王星艮诉权，故作出（2018）川15行终7号行政裁定书，裁定撤销原审作出的行政裁定书，指令继续审理。一审法院认为，四川省人民政府批准同意天原化工总厂征用沙坪镇石岗村二社、三社土地用于建设用地，天原化工总厂批准占地8.42公顷实际包括石岗村二社、石岗村三社、国有划拨土地，该工程实际建设后尚余下部分国有土地，涉案王星艮使用的土地位于该部分国有土地范围内。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十九条“国有土地有偿使用的方式包括：（二）国有土地租赁”以及《规范国有土地租赁若干意见》第一条第二款“国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为……”的规定，原宜宾市翠屏区国有土地管理所受区国土局委托将案涉土地租赁给王星艮使用，由王星艮支付相应的租金，符合相关规定。根据《规范国有土地租赁若干意见》第七条“……承租土地使用权期满，承租人可申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应予以批准。未申请续期或者虽申请续期但未获批准的，承租土地使用权由国家依法无偿收回，并可要求承租人拆除地上建筑物、构筑物，恢复土地原状”王星艮与原宜宾市翠屏区国有土地管理所签订的租赁协议到期后，王星艮未申请续期。因此，作为该区域国有土地管理部门的临港国土分局，在承租土地使用权期满后，为实施国家建设项目需要，有权向王星艮发出通知无偿收回该承租土地。同时，通知中要求王星艮拆除该临时用地上的建（构）筑物，恢复土地原状，将土地无条件交还的内容既符合上述政策也遵从了租赁协议中“若在租用土地上建有构筑物和附着物，国家需要时自行拆除，并不予任何补偿”条款。临港国土分局作出的《宜宾市国土资源局临港经济技术开发区分局关于收回王星艮临时用地使用权的通知》并无不当。市国土局作出维持该通知的行政复议决定，符合法律规定。王星艮诉请撤销临港国土分局作出的《宜宾市国土资源局临港经济技术开发区分局关于收回王星艮临时用地使用权的通知》和市国土局作出的《行政复议决定书》无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回王星艮的诉讼请求。案件受理费50元，由王星艮负担。一审宣判后，王星艮不服，提起上诉，请求：1.撤销四川省宜宾市翠屏区人民法院（2018）川1502行初43号行政判决；2.撤销市国土局于2017年5月5日作出的宜国土资复〔2017〕2号《行政复议决定书》；3.撤销临港国土分局2017年3月2日作出的《宜宾市国土资源局临港经济技术开发区分局关于收回王星艮临时用地使用权的通知》（宜临港国土发〔2017〕15号）具体行政行为；4.诉讼费由被上诉人负担。主要理由：临港国土分局作出的《宜宾市国土资源局临港经济技术开发区分局关于收回王星艮临时用地使用权的通知》，以上诉人国有土地耕种协议到期为由，决定收回上诉人的租用土地，并决定在不予补偿的情况下拆除上诉人租用土地上建有的构筑物和附着物。该行政行为违法、错误，应予撤销。上诉人在法定期限内提起行政复议，市国土局维持了原具体行政行为，上诉人认为错误，应予撤销。上诉人所在的房屋在宜宾市翠屏区沙坪镇石岗村三组的土地并未全部征收为国有土地，仅征收了其中的105亩，仍有大量土地未被征收，上诉人的土地不在当年征收范围内，土地性质为集体土地，政府部门应依法履行合法的征收集体土地的程序对上诉人的土地房屋实施征收和补偿之后，才能要求上诉人对房屋进行拆除。即使上诉人土地被征收为国有，上诉人自1999年开始租用涉案土地，并经营多年，宜宾市翠屏区国有土地管理所以及现在的临港国土分局此前也未收回涉案土地，上诉人一直是涉案土地的实际使用权人，被上诉人要收回土地，应依照《国有土地上房屋与补偿条例》的程序对上诉人的房屋及地上附着物进行补偿，一审法院认定事实错误，适用法律错误。
被上诉人临港国土分局辩称：双方签订了《租用国有土地耕种协议》，上诉人所在村社的土地全部被征收，并依法对所在的集体土地进行了补偿，对村民进行了安置。临港国土分局依据双方签订的租用协议向王星艮发出《宜宾市国土资源局临港经济技术开发区分局关于收回王星艮临时用地使用权的通知》，该通知是一份程序性的催告通知。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人市国土局辩称：国土部门依法征收了宜宾市翠屏区沙坪镇石岗三社的全部土地，征地手续齐全，并依法对上诉人所在集体经济组织进行了征地补偿，对村民进行了就业安置。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，上诉人要求对其租用的国有土地范围内的房屋进行补偿，规避了国有土地租赁的事实，混淆了法律关系。市国土局作出的《行政复议决定书》符合法律规定。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。上诉人王星艮在二审期间，提交了一份宜宾市沙坪镇石岗三社出具的《情况说明》，证明天原化工总厂征收土地只是部分耕地，宜宾市沙坪镇石岗村三社的集体土地并非全部予以征收。被上诉人征收天原化工总厂以外的土地没有依法履行相关的法律程序，属违法。被上诉人临港国土分局质证意见：上诉人王星艮提交的证据对其真实性、客观性和关联性均不予认可，内容和形式均不能作为一个合法的证据来使用。被上诉人市国土局质证意见：上诉人王星艮提交的《情况说明》是在开庭的时候才提交，不合法；沙坪镇石岗村三社已经解体，变更为石岗社区居民委员会，对其真实性和合法性不予认可。
本院认为，上诉人王星艮二审提交的新证据，落款为“宜宾市沙坪镇石岗三社”，印章却是“宜宾市白胜乡石岗村三社农业开发合作社”，落款和印章不一致，不能证明是二者属同一主体，《情况说明》的内容没有其他证据佐证，对其真实性、客观性不予采信。二审查明的事实与一审审理查明的事实一致。本院予以确认。
本院认为，上诉人王星艮租用国有土地，在土地使用期限届满后，王星艮未申请续租或者申请续租之后未获批准，有关人民政府土地行政主管部门可以收回国有土地使用权。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”规定，国有土地使用权的收回应有人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准这一法定程序。被上诉人临港国土分局向王星艮发出《宜宾市国土资源局临港经济技术开发区分局关于收回王星艮临时用地使用权的通知》，实质内容是向王星艮发出收回土地使用权的行政决定，但该收回土地使用权的决定未履行上述法律规定的程序，属于程序严重违法，依法应予撤销。
被上诉人临港国土分局辩称该行为属于催告程序，但未能提供属于催告程序的法律依据，其行为一经作出即对相对人的权益产生实质影响，本院对其辩解意见不予采纳。市国土局据此作出《行政复议决定书》认为临港国土分局作出的《宜宾市国土资源局临港经济技术开发区分局关于收回王星艮临时用地使用权的通知》合法的事实认定和适用法律错误，导致行政复议结论不当，依法应当撤销。综上所述，一审判决认定事实清楚，但是适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第（二）项规定，
判决如下：
一、撤销四川省宜宾市翠屏区人民法院（2018）川1502行初43号行政判决；
二、撤销宜宾市国土资源局临港经济技术开发区分局2017年3月2日作出的宜临港国土发〔2017〕15号《宜宾市国土资源局临港经济技术开发区分局关于收回王星艮临时用地使用权的通知》；
三、撤销宜宾市国土资源局2017年5月5日作出的宜国土资复〔2017〕2号《行政复议决定书》。一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，合计100元，由宜宾市国土资源局临港经济技术开发区分局、宜宾市国土资源局负担。本判决为终审判决。
审 判 长 唐福均
审 判 员 李红彬
审 判 员 张雪萍
二〇一九年一月四日
法官助理 匡小玲
书 记 员 贾琳玲