（2017）鲁行终865号
裁判日期: 2017-09-01
公开日期: 2018-07-12
案件名称
庞树云、济南市人民政府资源行政管理:土地行政管理(土地)二审行政裁定书
法院
山东省高级人民法院
所属地区
山东省
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
庞树云,济南市人民政府,济南市国土资源局,济南市历城区财政局,济南市国土资源局历城分局,济南市历城区人力资源和社会保障局,济南市历城区人民政府唐冶街道办事处,济南市历城区唐冶街道章灵丘一村民委员会
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁行终865号上诉人（原审原告）庞树云等15人（身份情况附后）。诉讼代表人庞树云，女，1970年6月13日出生，汉族，住济南市历城区。诉讼代表人孔凡成，男，1959年6月6日出生，汉族，住济南市历城区。委托代理人夏翠艳，山东保君律师事务所律师。委托代理人孟凡麟，山东保君律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。法定代表人王忠林，市长。委托代理人赵学斌，济南市国土资源局历城分局工作人员。委托代理人马如杰，山东元序律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南市国土资源局，住所地济南市历下区龙鼎大道1号。法定代表人韩晓光，局长。委托代理人赵学斌，济南市国土资源局历城分局工作人员。委托代理人马如杰，山东元序律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南市历城区财政局，住所地济南市山大北路21号。法定代表人潘广臣，局长。委托代理人田新、于江，济南市历城区财政局工作人员。被上诉人（原审被告）济南市国土资源局历城分局，住所地济南市山大北路25-1号。法定代表人冀慎军，局长。委托代理人赵学斌，济南市国土资源局历城分局工作人员。委托代理人马如杰，山东元序律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南市历城区人力资源和社会保障局，住所地济南市历城区花园路2号。法定代表人张其泉，局长。委托代理人李红、付晓光，济南市历城区人力资源和社会保障局农保处工作人员。被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府唐冶街道办事处，住所地济南市历城区文苑路101号。法定代表人卫军，主任。委托代理人刘学刚，济南市历城区人民政府唐冶街道办事处司法所工作人员。委托代理人马如杰，山东元序律师事务所律师。被上诉人(原审被告)济南市历城区唐冶街道章灵丘一村民委员会，住所地济南市历城区唐冶街道办事处章灵丘一村。法定代表人赵中军，主任。委托代理人马如杰，山东元序律师事务所律师。上诉人庞树云、李福五、孔祥茂、李德水、李德莲、张利芝、王贵玲、赵中广、李福广、赵圣英、赵廷志、孔祥明、孔凡成、李道义、赵中明（以下简称庞树云等15人）因诉济南市人民政府、济南市国土资源局、济南市历城区财政局、济南市国土资源局历城分局、济南市历城区人力资源和社会保障局、济南市历城区人民政府唐冶街道办事处、济南市历城区唐冶街道章灵丘一村民委员会土地行政征收一案，不服济南市中级人民法院于2017年1月20日作出的（2016）鲁01行初624号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原审原告庞树云等15人诉称：2015年8月25日，山东省人民政府作出鲁政土字【2015】828号批复，同意被告济南市人民政府征收原告所在村的土地，其中包括原告的承包地。2015年9月10日，被告济南市人民政府发布济拟征公告【2015】192号拟征收土地公告。之后，济南市国土资源局在未对被征收土地所有权人、使用权人及地上附着物进行调查确认的情况下，便拟定征收补偿、安置方案，其行为违反了《山东省土地征收管理办法》第九条“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当依据本级人民政府发布的征收土地公告，组织勘测定界，并会同财政等有关部门、乡（镇）人民政府或者街道办事处及用地单位，与村民委员会、承包户对拟征收土地的权属、地类、面积以及地面附着物的权属、种类、数量等进行现场调查、清点、核实，填写土地征收勘测调查清单。土地征收勘测调查清单应当由参与现场调查、清点、核实的各方共同确认。农村集体经济组织和农民对调查结果有异议的，应当当场提出，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当当场复核。”以及《济南市土地征收管理办法》第八条“书面告知后，市征地办公室应当会同被征收土地的区人民政府，组织辖区国土资源管理部门和乡镇人民政府（街道办事处），与农村集体经济组织对拟征收的土地及地上附着物进行调查登记，并与相关产权人共同确认调查结果。”的规定。被告征收土地具体实施安置补偿行为过程中，未对征地情况进行调查确认、组织听证，直接导致无法以土地征收勘测调查结果为依据对原告进行安置补偿，侵害了原告的合法权益。请求：1、依法确认被告征收土地的具体实施行为（征地安置补偿行为）违法；2、本案的诉讼费由被告承担。原审法院经审理查明，原告均系济南市历城区港沟镇章灵丘一村村民。2014年12月23日，被告济南市人民政府发布《拟征收土地公告》（济拟征公告【2014】434号），告知济南市人民政府拟征收济南市历城区唐冶街道办事处章灵丘一村土地6个地块。2014年12月31日，被告济南市国土资源局发布（2014）381号《关于章灵丘一村拟征收土地补偿安置方案》，对拟征收的济南市历城区唐冶街道办事处章灵丘一村土地的补偿标准、村民安置等事项作出方案安排。2015年1月10日，济南市国土资源局历城分局作为甲方、济南市历城区唐冶街道章灵丘一村民委员会作为乙方、济南市历城区财政局作为丙方、济南市历城区人力资源和社会保障局作为丁方，分别签订两份土地征收补偿安置协议，对涉案土地的土地征收补偿安置费用、地上附着物及青苗补偿费及拨付方式、村民安置意见、土地交付时间等进行了具体约定。2015年8月25日，山东省人民政府作出《关于济南市2014年第23批次建设用地实施方案的批复》（鲁政土字【2015】828号），批复同意征收涉案土地。2015年8月30日，被告济南市人民政府发布《征收土地公告》（济征公告【2015】226号），对征收涉案土地的位置、面积及用途、土地的征收补偿费用、村民安置意见、土地交付等事项进行了公告。此后，涉案土地开始进行了征收。现原告不服涉案土地的有关征收行为，在法定期限内提起行政诉讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《山东省土地征收管理办法》等法律法规的规定，政府征收农村集体组织所有的土地一般程序为：首先，由市、县人民政府预先发布《拟征收土地公告》，告知被征收片区拟征收情况并对拟征收土地范围内的地上物种植或建设活动实施冻结，其次，由国土资源部门对拟征收片区土地组织实施勘测定界，会同有关部门进行了对拟征收土地的权属、种类、数量等进行了现场调查、清点、核实。而后，由国土资源部门作出《拟征收土地补偿安置方案》，在拟征收片区范围内进行公告，公示期内村民可以提出异议，也可以提出听证申请。农村集体经济组织、农民或者其他权利人对补偿标准和安置方式没有异议或异议处理完毕后，由国土资源部门作为甲方，村民集体组织作为乙方，财政部门作为丙方，社会保障部门作为丁方四方签订《土地征收补偿安置协议》。最后，由国土资源部门编制征收土地方案，连同有关材料，经市、县人民政府审核，上报省级人民政府或国务院审核审批，经审核有关上报材料后，省级人民政府或国务院作出相应批复。因此，根据上述集体土地征收流程，以及《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款关于“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”的规定以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第二款有关问题的复函》（（2005）行他字第23号）“《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情形：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定”的规定，省人民政府作出的征收土地批复，系省级人民政府的征用土地决定，是法律赋予国务院或者省级人民政府的专属权利，亦属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决行为，依法不属于人民法院受理行政诉讼案件范围。具体到本案，原告所诉有关行政部门对征地情况的调查确认、组织听证等行为均系征收批复前的过程性行政行为，上述行为是否存在违法均属于省级人民政府审查范畴，不属于人民法院审理范畴。综上，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款的规定，裁定驳回原告庞树云、李福五、孔祥茂、李德水、李德莲、张利芝、王贵玲、赵中广、李福广、赵圣英、赵廷志、孔祥明、孔凡成、李道义、赵中明的起诉。上诉人庞树云等15人不服原审法院裁定，上诉请求撤销原审法院裁定，请求依法改判支持上诉人的诉讼请求或发回重审。理由：一、原审法院裁定认定事实错误。上诉人针对被上诉人未对上诉人的土地情况进行调查确认、未组织听证、未拟定土地安置补偿安置补偿方案并公告等具体组织实施行为提起本案诉讼，并未针对鲁政土字[2015]828号批复提起诉讼。上述组织实施行为并非《中华人民共和国行政复议法》第三十二条第二款规定的最终裁决行为。二、对土地情况进行调查确认、听证、制定土地安置补偿方案并公告等具体组织实施行为，并非过程性行为，对上诉人地上附着物的补偿具有直接性影响。根据《中华人民共和国土地管理法》第二十五条第三款、《山东省土地征收管理办法》第九条、第十二条之规定，土地情况勘测调查是土地征收必经程序，是土地行政部门拟定土地安置补偿方案的依据，没有土地情况勘测调查，土地行政部门拟定的土地安置补偿方案就缺乏事实依据。另外，听证、安置补偿方案公告关系到上诉人的知情权、财产权等权利。被上诉人未对上诉人的土地情况进行勘测调查，未拟定具体的土地安置补偿方案并依法公告，未听取上诉人的意见，导致土地征收对上诉人进行补偿时无依据，直到现在上诉人未取得补偿款。三、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，上诉人在征地过程中侵犯了上诉人的财产权，属于人民法院的受案范围。原审法院以属于省级人民政府审查范围为由驳回上诉人的起诉，属于适用法律错误。综上，原审法院认定事实错误，适用法律错误，请求依法支持上诉人的上诉请求。被上诉人济南市人民政府、济南市国土资源局、济南市历城区财政局、济南市国土资源局历城分局、济南市历城区人力资源和社会保障局、济南市历城区人民政府唐冶街道办事处、济南市历城区唐冶街道章灵丘一村民委员会等未向本院提交书面答辩意见。二审中，上诉人庞树云等15人向本院提交了《济南市人民政府征收土地公告》（济征公告[2017]157号）复议件、《土地征收补偿安置协议》复印件以证实章灵丘一村土地已经征收完毕，合议庭经评议认为，上述证据与上诉人主张被上诉人未对征地情况进行调查确认、组织听证的征收行为违法的诉讼请求无关联性，本院不予采纳。各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院，合议庭经评议同意原审法院对证据的认定及据此确认的案件事实。本院认为，上诉人的诉讼请求是要求确认被告征收土地的具体实施行为违法，而土地征收是由多个行政机关组织实施的多阶段行政行为，根据上诉人的诉状的理由部分可以明确上诉人要求确认被上诉人未对拟征收土地进行调查确认、未组织听证的征收土地行为违法。因此，本案的审理重点是上诉人要求确认被上诉人未对拟征收土地进行调查确认、未组织听证等征收土地行为违法的诉讼请求是否属于人民法院行政诉讼的审查范围。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款规定“公民、法人或其它组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”依据上述法律规定，处于行政程序中的过程性、阶段性行为，因尚未对当事人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。《山东省土地征收管理办法》第八条、第九条、第十条、第十一条及第十四条的相关规定，征收农村集体经济组织土地的程序为：首先，由县、市人民政府发布拟征收土地公告；其次，国土资源行政主管部门对拟征收土地勘测定界并会同有关部门对地上附着物进行现场调查、清点、确认；第三，国土资源行政主管部门拟定土地征收补偿安置方案并进行公示、组织听证并会同财政部门与农村集体经济组织签订土地征收补偿安置协议。最后，国土资源部门编制征收土地方案，连同有关材料，经市、县人民政府审核，上报省级人民政府或国务院审核审批，经审核有关上报材料后，省级人民政府或国务院作出相应批复。本案中，上诉人要求确认有关部门未对征地情况进行调查确认、未组织听证等征收土地行为违法，而参照上述法律规定，对征地情况进行调查确认、组织听证的行为属于征收土地决定作出前的阶段性行为，不是最终决定，不对当事人权益产生确定的最终影响，故不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，上诉人的诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的审查范围，原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人关于“对土地情况进行调查确认、听证、土地安置补偿方案公告等具体组织实施行为，并非过程性行为”的上诉理由不能成立，不予采纳。如上诉人坚持认为有关部门未对拟征地情况进行调查确认、未组织听证等行为违法，可就相应的征收土地批复提请行政复议。综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定审判长 张景凯审判员 许 琳审判员 孙晓峰二〇一七年九月一日书记员 王超群附：上诉人身份情况上诉人（原审原告）庞树云，女，1970年6月13日出生，汉族，住济南市历城区港沟镇章灵丘一村93号。上诉人（原审原告）孔凡成，男，1959年6月6日出生，汉族，住济南市历城区港沟镇章灵丘一村121号。上诉人（原审原告）李福五，男，1964年11月27日出生，汉族，住济南市历城区港沟镇章灵丘一村63号。上诉人（原审原告）孔祥茂，男，1970年9月26日出生，汉族，住济南市历城区港沟镇章灵丘一村59号。上诉人（原审原告）李德水，男，1964年12月19日出生，汉族，住济南市历城区港沟镇章灵丘一村118号。上诉人(原审原告)李德莲，女，1952年4月9日出生，汉族，住济南市历城区港沟镇章灵丘一村77号。上诉人（原审原告）张利芝，女，1984年6月3日出生，汉族，住济南市历城区港沟镇章灵丘一村378号。上诉人（原审原告）王贵玲，女，1978年10月1日出生，汉族，住济南市历城区港沟镇章灵丘一村95号。上诉人（原审原告）赵中广，男，1965年12月25日出生，汉族，住济南市历城区港沟镇章灵丘一村104号。上诉人（原审原告）李福广，男，1970年2月9日出生，汉族，住济南市历城区港沟镇章灵丘一村292号。上诉人（原审原告）赵圣英，女，1968年5月18日出生，汉族，住济南市历城区港沟镇章灵丘一村53号。上诉人（原审原告）赵廷志，男，1957年10月7日出生，汉族，住济南市历城区港沟镇章灵丘一村180号。上诉人（原审原告）孔祥明，男，1966年7月21日出生，汉族，住济南市历城区港沟镇章灵丘一村38号。上诉人（原审原告）李道义，男，1952年6月1日出生，汉族，住济南市历城区港沟镇章灵丘一村69号。上诉人（原审原告）赵中明，男，1972年12月2日出生，汉族，住济南市历城区港沟镇章灵丘一村147号。