（2017）粤19行终205号

裁判日期: 2017-08-09

公开日期: 2018-07-14

案件名称

东莞市人民政府、黄锦泰资源行政管理:土地行政管理(土地)二审行政判决书

法院

广东省东莞市中级人民法院

所属地区

广东省东莞市

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

东莞市人民政府,黄锦泰,东莞市国土资源局

案由

法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条

全文

广东省东莞市中级人民法院行政判决书（2017）粤19行终205号上诉人(原审被告)：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市鸿福路**号。法定代表人：梁维东，市长。委��代理人：王好，东莞市法制局工作人员。委托代理人：吕文祺，东莞市法制局工作人员。被上诉人（原审原告）：黄锦泰，男，汉族，1949年3月12日出生，身份证住址：广东省东莞市，原审被告：东莞市国土资源局。住所地：广东省东莞市东城区东城大道***号。法定代表人：刘杰，局长。委托代理人：方晓培，该局工作人员。上诉人东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）与被上诉人黄锦泰以及原审被告东莞市国土资源局（以下简称“东莞国土局”）行政复议纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2016）粤1971行初708号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。2016年9月27日，黄锦泰向原审法院提起行政诉讼，请求判令：一、撤销东莞��土局作出的东国土资函〔2016〕786号《关于黄锦泰反映有关问题的答复》（以下简称“〔2016〕786号答复”）；二、撤销东莞市政府作出的东府行复〔2016〕232号《行政复议决定书》。原审法院查明：2016年3月18日，黄锦泰向东莞国土局提交《登记表》，持1953年《土地房产所有证》，要求其对位于东莞市望牛墩镇下漕村社区长洲村的一处约40平方米的土地换发新证。东莞国土局经调查，查明该土地属望牛墩镇下漕村历史规划形成的主要交通道路，未建成房屋，未办理建设用地审批手续，无土地使用权登记，且1953年《土地房产所有证》已经失效，不可作为土地使用权权属来源申请登记发证。东莞国土局认为黄锦泰提供的资料不符合土地登记发证的条件，于同年4月21日作出〔2016〕786号答复，附件为东国土资函〔2014〕563号《关于土地业务问题的复函》（以下简称“〔2014〕563号复函”），4月22日邮寄送达给黄锦泰。黄锦泰对东莞国土局作出的答复不服，向东莞市政府申请行政复议，东莞市政府经审查后于2016年9月12日作出东府行复〔2016〕232号《行政复议决定书》，维持了东莞国土局作出的告知黄锦泰不予登记发证的情况，黄锦泰仍不服，向原审法院提起诉讼。另查明，2016年10月13日，东莞市政府以工作疏忽为由出具《撤回行政复议决定通知书》，决定撤回已送达的上述东府行复〔2016〕232号《行政复议决定书》，重新送达东府行复〔2016〕232号《行政复议决定书》，新的复议决定确认东莞国土局作出的案涉答复违法。同年10月14日，黄锦泰到东莞市政府处现场查看了《撤回行政复议决定通知书》及重新出具的《行政复议决定书》，但黄锦泰拒绝签收。东莞市政府又按黄锦泰确认的送达地址邮寄该《行政复议决定书》，黄锦泰拒收而退件。原审法院认定上述事实的证据有：东国土资函〔2016〕786号《关于黄锦泰反映有关问题的答复》、东国土资函〔2014〕563号《关于土地业务问题的复函》、《登记表》、黄锦泰身份证、《土地房产所有证》、望牛墩下漕村委会情况说明、涉案土地的现场照片、《撤回行政复议决定通知书》、东府行复〔2016〕232号《行政复议决定书》、现场照片及邮寄单据（编号为1016758923819）、送达回证、当事人送达地址确认书以及原审法院开庭笔录等。原审法院认为：根据《土地登记办法》第三条“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。……”的规定，东莞国土局作为东莞市行政辖区内的国土资源行政主管部��，具有对受理的土地登记申请进行审查的法定职责，东莞国土局主体适格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，东莞市政府具有对于东莞国土局作出的答复进行行政复议的法定职权。黄锦泰向东莞市政府提起复议，东莞市政府受理复议申请后，于2016年9月12日作出东府行复〔2016〕232号《行政复议决定书》并送达给黄锦泰、东莞国土局，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条及第三十一条第一款的规定，东莞市政府主体适格，原审法院依法予以确认。本案争议的焦点是:一、东莞国土局作出的〔2016〕786号答复及东莞市政府作出案涉的东府行复〔2016〕232号《行政复议决定书��有何事实和法律依据；二、黄锦泰诉求撤销东莞国土局作出的上述答复是否属于对行政行为提起申诉的重复处理行为。关于焦点一问题，首先，2016年3月18日，黄锦泰持1953年《土地房产所有证》向东莞国土局提交《登记表》，要求其对位于东莞市望牛墩镇下漕村社区长洲村的一处约40平方米的土地换发新的土地证。东莞国土局经调查了解相关情况后，作出了〔2016〕786号答复的事实，双方均予以确认。其次，根据《不动产登记暂行条例》第十七条“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：……（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；……”的规定，东莞国土局收到黄锦泰申请登记发证的材料不齐，依法应当当场书面告知黄锦泰不予受理并一次性告知需要补正的全部内容。东莞国土局在作出案涉的答复中，告知黄锦泰其持有的1953年《土地房产所有证》不可作为土地使用权权属来源申请登记发证，含有不予受理的意思，但未予以明确，该答复内容存在瑕疵，程序轻微违法，因此，原审法院确认东莞国土局作出〔2016〕786号答复违法，但鉴于黄锦泰已经无法补正申请登记发证的材料，对黄锦泰的合法权益不产生实际影响，故黄锦泰诉求撤销〔2016〕786号答复，原审法院不予支持。东莞市政府在本案诉讼期间撤回案涉的东府行复〔2016〕232号《行政复议决定书》，并又重新出具东府行复〔2016〕232号《行政复议决定书》确认东莞国土局作出案涉的答复违法，撤回原东府行复〔2016〕232号《行政复议决定书》确认维持东莞国土局作出案涉的答复。现黄锦泰坚持对东莞市政府撤回原东府行复〔2016〕232号《行政复议决定书》提起诉讼，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条“被告在一审期间改变被诉具体行政行为的，应当书面告知人民法院。原告或者第三人对改变后的行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的具体行政行为进行审理。被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；……”的规定，因对东莞国土局作出案涉的答复上述已论述其违法，东莞市政府原东府行复〔2016〕232号《行政复议决定书》没有确认东莞国土局作出案涉的答复违法，并不恰当，故原审法院确认东莞市政府作出的原东府行复〔2016〕232号《行政复议决定书》违法。东莞市政府主张黄锦泰就已撤回的原东府行复〔2016〕232号《行政复议决定书》起诉，不符合行政诉讼的受理条件，实属对法律的误解，原审法��不予采纳。黄锦泰诉求撤销原东府行复〔2016〕232号《行政复议决定书》，原审法院不予支持。关于焦点二问题，双方均确认黄锦泰已多次向东莞国土局就案涉土地申请登记发证的事实，东莞国土局于2014年5月15日作出〔2014〕563号复函，告知黄锦泰其持有的1953年《土地房产所有证》已失效。2016年4月21日作出〔2016〕786号答复，告知黄锦泰其持有的1953年《土地房产所有证》已失效，不可作为土地使用权权属来源申请登记发证。显然，第一次的答复只是阐明《土地房产所有证》失效的理由，第二次的答复阐明《土地房产所有证》失效及不能作为土地使用权权属来源申请登记发证，不属于驳回黄锦泰申诉的重复处理，因此，东莞国土局主张涉案答复属于提起申诉的重复处理行为，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二��项、第七十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款、第五十六条第（四）项的规定，判决如下：一、确认东莞国土局作出〔2016〕786号答复违法；二、确认东莞市政府作出原东府行复〔2016〕232号《行政复议决定书》违法；三、驳回黄锦泰的全部诉讼请求。本案收取一审诉讼费50元，由黄锦泰承担。一审宣判后，东莞市政府不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：撤销原审判决第二项判决,改裁驳回黄锦泰的起诉。事实与理由：一、黄锦泰起诉时提交给一审法院的东府行复〔2016〕232号《行政复议决定书》，已由东莞市政府撤回而不复存在。黄锦泰对于该《行政复议决定书》的起诉不符合起诉条件，应依法予以驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，适格的原告起诉时应有具体的诉讼请求和事实根据。该事实根据即要求要针对行政机关客观存在的行政行为提出。本案，东莞市政府于2016年9月12日就黄锦泰的行政复议申请作出确认东莞国土局〔2016〕786号答复违法的复议决定。由于工作人员的疏忽，打印了草稿版维持的行政复议决定版本并送达给黄锦泰。黄锦泰持上述版本有误的行政复议决定向一审法院起诉，东莞市政府收到一审法院邮寄的起诉状副本后，经核对发现送达的版本错误，随即予以纠正，于2016年10月13日作出《撤回行政复议决定通知书》，撤回已送达的复议文书，行政复议决定以重新送达的确认违法的《行政复议决定书》为准，并附更正后的《行政复议决定书》。黄锦泰提交给一审法院的错误版本的《行政复议决定书》，在东莞市政府撤回后已不复存在。黄锦泰对东莞市政府作出的行政复议决定不服，应就更正后的《行政复议决定书》提起诉讼，其就已撤回的《行政复议决定书》提出诉讼，没有事实根据，不符合行政诉讼的受理条件。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》(法释〔2015〕9号)第三条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”规定，应当依法驳回黄锦泰的起诉。二、东莞市政府不存在改变被诉具体行政行为的情形，一审判决认定事实不清，适用法律错误。如前所述，东莞市政府2016年9月12日作出涉案《行政复议决定书》时，复议决定的结果即是确认东莞国土局作出的〔2016〕786号答复违法，并非维持，只是由于工作人员疏忽才出现送达错误。东莞市政府并非在一审法院受理黄锦泰的起诉后，将复议维持结论改变为确认违法。一审法院将东莞市政府送达版本错误的问题��理解为东莞市政府在一审期间改变被诉行政行为，适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十条“被告在一审期间改变被诉具体行政行为的，应当书面告知人民法院……被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决”的规定，对案件进行实体审判，确认东莞市政府已撤回不复存在的东府行复〔2016〕232号《行政复议决定书》违法，属认定事实不清，适用法律错误。综上，请求二审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条的规定，依法撤销一审判决，并裁定驳回黄锦泰的起诉。被上诉人黄锦泰未在二审法定期间提交书面答辩意见。原审被告东莞国土局答辩称：一、东莞国土局依法作出的〔2016〕786号答复，事实清��，依据充分，程序恰当，符合法律法规规定，应予维持。2016年3月18日，黄锦泰持“古天佑”时期的《土地房产所有证》来访东莞国土局的办公场所，要求对位于东莞市望牛墩镇下漕长洲村约40平方米的土地登记发证。东莞国土局的相关接待工作人员无法当场了解涉案土地的具体情况，需要调查核实土地位置、规划情况、地上建筑物的历史成因等具体情况；且东莞国土局的办公场所并非受理土地登记业务的专门场所，并未设立土地登记业务的受理窗口（一般由东莞国土局的各派出分局所设的办文窗口受理）。因此，东莞国土局请黄锦泰现场填写《登记表》将其所反映的主要问题及诉求以书面的形式记录下来，待东莞国土局调查核实有关情况后再以书面形式答复黄锦泰的诉求。东莞国土局收到《登记表》后，向望牛墩下漕村村民委员会调查确认该地块具体位置及现实��用情况。据下漕村村委会反映，涉案土地属于村历史规划形成的主要交通道路，下漕村长洲村民小组村民不同意该地块作为新增宅基地使用。经调查和现场核实，涉案土地未建成房屋，未办理建设用地审批手续，无土地使用权登记，黄锦泰新用砖块围占土地约40平方米。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土〔籍〕字第26号，原国家土地管理局1995年3月发布，国土资源部2010年12月修正）第五十二条“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”的规定，按照涉案土地现状和下漕村委会的意见，涉案土地一直作为村内交通道路，黄锦泰未在涉案土地上建成房屋使用，不符合确定土地使用权的法定条件。另一方面，1953年的《土地房产��有证》是根据《中华人民共和国土地改革法》颁发的，当时实行的是土地私有制，该证属于个人持有的农村土地所有权证。根据1962年颁布的《农村人民公社工作条例修正草案》第二十一条：“生产队范围内的土地，都归生产队所有”和《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土〔籍〕字第26号，原国家土地管理局1995年3月发布，国土资源部2010年12月修正）第十九条“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有……”的规定，农村土地已收归农民集体所有，个人不再拥有《土地房产所有证》上记载的土地所有权。鉴于此，《土地房产所有证》已经失效，不可作为土地权属来源的有效证明，黄锦泰不可仅凭《土地房产所有证》就涉案土地申请登记发证。因此，东莞国土局于2016年4月21日向黄锦泰作出〔2016〕786号答复，明确告知黄锦泰其《土地房产所有证》已失效，不可作为土地使用权的合法权属来源而申请登记发证。综上，涉案答复属于东莞国土局对黄锦泰来访所反映问题及诉求的答复，向其解释《土地房产所有证》的效力问题；未对其合法权益产生实质影响。二、涉案答复属于黄锦泰对原行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于行政诉讼受案范围。如黄锦泰在一审起诉状中所述，黄锦泰曾已就涉案土地向东莞国土局提出过登记发证的要求。东莞国土局于涉案答复作出以前亦已书面告知其《土地房产所有证》已失效（详见〔2014〕563号复函）；既已失效，即包含不可作为土地使用权的合法权属来源和不符合确定土地使用权的法定条件的意思。因此，涉案答复的内容仅是重申原行政处理行为，实质上并没有改变原有的行政行为，也没有对黄锦泰的权利义务产生新的法律效果，属于重复处理行为。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第一条第二款“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围的……”的规定，涉案答复不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上所述，东莞国土局依法作出的〔2016〕786号答复，事实清楚，依据充分，符合法律法规的规定，应予维持。请求二审法院依法驳回黄锦泰的起诉。本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。本院认为：本案为行政复议纠纷。自2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第十七条，相较于在先施行的《土地登记办法》第十二条，对国土资源行政主管部门就当事人提出的土地登记申请如何处理提出了更高要求，申请材料不齐全或者不符合法定形式的，不仅要当场书面告知申请人不予受理，而且须一次性告知需要补正的全部内容。本案中，在《不动产登记暂行条例》实施前后，东莞国土局先后向黄锦泰作出过〔2014〕563号复函与〔2016〕786号答复，前者主要解释黄锦泰所持1953年《土地房产所有证》为何失效，后者侧重强调该证因失效而不可作为土地使用权权属来源申请登记发证，两复文在内容表述上互为递进，且东莞国土局在〔2016〕786号答复中除表示前述所有证失效及不可作为土地使用权权属来源申请登记发证外，亦未严格根据《不动产登记暂行条例》第十七条之规定，告知黄锦泰不予受理并一次性告知需要补正的全部内容。可见，东莞国土局作出的〔2016〕786号答复并不完全属于对〔2014〕563号复函所涉事项的重复处理行为，且与《不动产登记暂行条例》第十七条的规定不符。考虑到黄锦泰所持1953年《土地房产所有证》已失效，其又无法提交申请登记发证的其他材料，经东莞国土局调查，黄锦泰申请登记发证所涉地块又系历史规划形成的主要交通道路，故东莞国土局作出的〔2016〕786号答复虽然未严格按照法规要求完全履行相应告知义务，但对黄锦泰的合法权益并不会造成任何实际影响。鉴于此，原审法院认定东莞国土局作出的〔2016〕786号答复属程序轻微违法，但不予撤销，并无不妥。针对东莞国土局作出的〔2016〕786号答复，东莞市政府在诉讼前作出东府行复〔2016〕232号《行政复议决定书》予以维持，但在诉讼过程中，发现因工作疏忽送达的决定书有误，遂予以撤回并重新制作了文号及落款时间相同的决定书，结论则更正为确认〔2016〕786号答复违法。东莞市政府敢于自我纠错，应当��予充分肯定。由于黄锦泰坚持对东莞市政府在诉讼前作出的原东府行复〔2016〕232号《行政复议决定书》提起诉讼，原审法院根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条规定，对原东府行复〔2016〕232号《行政复议决定书》进行合法性审查，于法有据。基于前述分析，东莞国土局作出的〔2016〕786号答复存在程序轻微违法之情形，故东莞市政府作出维持该答复的原东府行复〔2016〕232号《行政复议决定书》有误，原审法院确认该决定违法，理据充分。综上所述，东莞市政府的上诉请求不能成立，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果亦无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案��审案件受理费50元，由上诉人东莞市政府负担（已预交）。本判决为终审判决。审　判　长　　孙立凡审　判　员　　张志强代理审判员　　王九龙二〇一七年八月九日书　记　员　　吴俏虹更多数据：搜索“”来源：