（2017）豫01行终179号

裁判日期: 2017-08-05

公开日期: 2018-07-17

案件名称

郑州中亚汽车销售有限公司、郑州市金水区城市管理行政执法局城乡建设行政管理:城市规划管理(规划)二审行政判决书

法院

河南省郑州市中级人民法院

所属地区

河南省郑州市

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

郑州中亚汽车销售有限公司,郑州市金水区城市管理行政执法局

案由

法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条

全文

河南省郑州市中级人民法院行政判决书（2017）豫01行终179号上诉人（原审原告）郑州中亚汽车销售有限公司，住所地郑州市金水区107国道与国基路交叉口。法定代表人张亚斌，经理。委托代理人冯彦秋，河南信林律师事务所律师。委托代理人张子涵，河南信林律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州市金水区城市管理行政执法局，住所地郑州市群办路6号。法定代表人李国强，局长。委托代理人梁波，该单位工作人员。委托代理人翟保健，河南文中律师事务所律师。上诉人郑州中亚汽车销售有限公司（以下简称中亚公司）因与被上��人郑州市金水区城市管理行政执法局（以下简称金水区执法局）规划行政处罚一案，不服郑州高新技术产业开发区人民法院（2016）豫0191行初276号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，2016年2月29日被告对原告涉案建筑进行了现场检查。2016年3月8日郑州市金水区国土资源局对被告的调查函回复称：“经调查，中亚公司所使用土地为集体土地，但未在我局进行过集体土地使用权登记”。2016年3月9日郑州市金水区住房保障和房地产管理局对被告的调查函回复称：“中亚公司在中州大道与国基路交叉口汽车城无房产信息”。2016年3月11日郑州市金水区城乡建设局对被告的调查函回复称：“中亚公司疑似违建建设工程规划许可证等相关手续在我局没有备档，且无处罚记录。”2016年5月12日被告对原告未取得��设工程规划许可证进行建设事项经审批予以立案，并作出金执法决先告字[2016]第2004号行政决定事先告知书和金执法决听证字[2016]第15号行政决定听证告知书。2016年5月13日被告作出金执法责通字[2016]第36005号责令改正违法行为通知书并向原告留置送达行政决定事先告知书、行政决定听证告知书、责令改正违法行为通知书。2016年5月19日被告制作调查终结报告，认定原告于2003年至2006年在其经营场所郑州市金水区107国道与国基路交叉口东北角位置共建设建筑物三十处，分为展厅、砖混结构和彩板房，总面积为6153.34平方米，该处建筑物的土地性质为集体土地，该处建筑物未取得建设工程规划许可证并占压公共绿地，严重影响城市规划，同日被告制作行政决定审批表报经机关负责人审批。2016年5月20日被告作出金执法限拆字[2016]第8号限期拆除决定书，限原告自收到决定书之日起三日内拆除未取得建筑工程规划许可证建设的案涉建筑物，并留置送达。2016年6月2日原告向被告提交行政处罚陈述申辩书，2016年6月6日原告诉至本院。另查明，原告中亚公司成立于2004年2月，案涉建筑物全部由原告所有。原审认为：《郑州市城市管理相对集中行政处罚权规定》第九条：“市城市管理行政执法机关依据城市规划管理方面的法律、法规、规章的规定，对国有土地上（已建成住宅区除外）违反城市规划管理的各类建设行为行使行政处罚权；区城市管理行政执法机关依据城市规划管理方面的法律、法规、规章的规定，对集体土地上和已建成住宅区的国有土地上违反城市规划管理的各类建设行为行使行政处罚权。”根据该条规定，被告金水区执法局作为区城市管理执法机关，具有对原告违法建设的房屋进行行政处罚的职权。《中华人��共和国城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”根据该条规定，本案原告在建设房屋前未向当地人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，属于私自违法建设，事后也未取得，属违法状态的持续。《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期��除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”被告适用该条原告行为时的法律规定，在追溯时效内对原告进行处罚并无不当。另外，被告对原告违法行为时间认定的幅度失当，不影响原告因系案涉建筑物所有权人而是责任承担的主体。综上，被告依职权对原告作出的金执法限拆字[2016]第8号限期拆除决定书，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，虽存在合理性问题，但无明显不当。原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第二款之规定，判决如下：驳回原告郑州中亚汽车销售有限公司的诉讼请求。中亚公司上诉称，一、一审忽视被上诉人��金执法限拆字【2016】第8号决定书中认定的违法建筑的建设时间及上诉人的成立时间，忽视重要案件事实。被上诉人在金执法限拆字【2016】第8号决定书中认定违法建筑建于2003年至2004年由上诉人所建，而上诉人于2004年2月11日成立，被上诉人须举证证明涉案建筑哪些是上诉人所建，并排除非上诉人所建建筑。根据《行政处罚法》第三十条的规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。该案件中的违法事实不仅包括是否建设违法建筑，还包括建设了多少违法建筑，在该事实没有查清之前，被告不得对原告进行处罚。而一审法院在上诉人已经明确提出该事实的情况下仍刻意忽视该事实，属认定事实不清，判决错误。二、一审法院适用法律错误。（一）《中华人民共和��城市规划法》第四十条：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，影响城市规划的……”及《郑州市城市管理相对集中行政处罚权规定》第九条：“……区城市管理行政执法机关依据城市规划管理方面的法律、法规、规章的规定，对集体土地上和已建成住宅区的国有土地上违反城市规划管理的各类建设行为行使行政处罚权”。该两条法律均可以看出是对建设行为行使处罚权。一审法院认定的事实为“涉案建筑物全部由原告所有”。一审法院如何根据“由原告所有”即推算出“由原告所建”的呢。（二）根据《行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终��之日起计算。据被上诉人调查的上诉人违法建设行为发生在2003年至2006年期间，2006年之前建设行为已经结束，处罚行为发生在2016年。虽然该违法建筑存续至今，但由于违法建筑只是违法建设行为的结果，不可将违法建筑的存续视为违法行为的连续或继续状态。但一审法院却将违法状态的持续认定为违法行为的持续，明显不当。因此，一审法院适用法律错误。三、被诉具体行政行为认定事实不清，适用法律错误，程序违法。被上诉人作出的金执法限拆字【2016】第8号限期拆除决定书的具体行政行为依据的事实不清、证据不足，违反法定程序，并且在法律的适用方面，也犯了与一审法院同样的错误，依法应当予以撤销。综上，原判决认定事实不清，适用法律错误；被诉具体行政行为违法，请求撤销原判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人金水区执��局答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人作出的处罚决定程序合法，请求依法驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审一致。本院认为，一、关于本案被诉限期拆除决定认定事实问题本案的建设行为发生在《中华人民共和国城市规划法》施行期间。根据该法第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”对于未取得合法建设规划许可证而进行建设的行为，《中华人民共和国城市规划法》第四十条明确规定应承��限期拆除等相应法律后果。涉案建筑所占用土地属于集体所有土地，位于郑州市城市规划区内，涉案建筑从建设伊始至今未取得过建设规划许可证，上诉人所建房屋也未取得过合法产权，上诉人对此事并不否认，因此涉案建筑物均属于违法建筑，事实清楚。虽然上诉人是在2004年成立，但2004年之前的所建建筑物，上诉人不能证明系他人所建，且该公司股东承认从2003至2006年所建房屋，是其公司建设并一直使用，因此本案被诉限期拆除决定认定事实清楚，证据充分，上诉人认为被上诉人未查清其公司成立之前建设房屋的事实，属于认定事实不清，该理由没有充分证据，本院不予采纳。二、关于本案被诉限期拆除决定处罚时效问题此问题涉及违法行为继续状态的认定。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”其中违法行为继续状态是指违法行为发生后，该行为及其造成的不法状态一直持续。具体到本案，本案涉及的是规划类处罚，我国对于在城乡规划区内进行建设实行规划行政许可制度，只有依法办理规划行政许可，相关建设行为才会具备合法的基本前提，没有办理规划行政许可，其建设行为构成违法建设行为，而该行为产生的结果——建筑物也就构成违法建筑。此类案件中，违法行为与其造成的结果是直接相关联的。如果将此类案件中的违法行为仅理解为违法建造行为，在实践中就会产生一个“悖论”——违法行为因超过处罚时效而免于处罚，但违法行为的结果一直存在，且因为违法行为免于处罚，违��行为的结果也就永远得不到纠正。此类案件违法行为的危害性实际上体现在违法建造的建筑对城乡规划的危害，实质是对社会管理秩序、公共利益造成的危害。行政处罚的设立目的除了对违法行为人的惩戒与教育之外，还包括对公共利益、社会秩序、合法权益的保护，因此消除危害必然是行政处罚的基本追求。如果处罚实施的结果使得违法行为造成的危害一直得以延续，那么行政处罚就异化成了付成本（处罚）的行政许可（违法之果延续）。从这个角度讲，应当认定此类违法行为是指没有办理规划许可构成违法，而不是单指建造行为构成违法，只要违法行为人没有办理规划许可，其违法行为就一直处于继续状态。因此如前所述，上诉人未取得规划许可违法建设行为成立，则至其被处罚之前，其违法行为一直处于继续状态，上诉人关于行政处罚超过处罚时效的观点��能成立。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予采纳；被诉限期拆除决定书认定事实及处罚程序并无不当；一审查明事实清楚，适用法律正确，实体处理适当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。本案诉讼费50元，由上诉人中亚公司承担。本判决为终审判决。审　判　长　　侯　贇审　判　员　　王娟丽代理审判员　　余　滢二〇一七年八月五日书　记　员　　董胜男附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，��决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；关注公众号“”