（2017）粤71行终804号

裁判日期: 2017-08-30

公开日期: 2018-07-14

案件名称

广州市天河区黄村街黄村股份合作经济联社、广州市天河区人民政府黄村街道办事处二审行政判决书

法院

广州铁路运输中级法院

所属地区

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

广州市天河区黄村街黄村股份合作经济联社,广州市天河区人民政府黄村街道办事处,广州市天河区人民政府,岑耀荣

案由

法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》：第七十条，第八十九条

全文

广州铁路运输中级法院行政判决书(2017)粤71行终804号上诉人（原审原告）：广州市天河区黄村街黄村股份合作经济联社。住所地：广东省广州市天河区黄村大道*号。负责人：黄锦彬，董事长。委托代理人：黄建波、黄英强，均系该社工作人员。被上诉人（原审被告）：广州市天河区人民政府黄村街道办事处。住所地：广东省广州市天河区黄村荔苑路*号。法定代表人：何旭权，主任。委托代理人：杨惟伊，该办事处工作人员。委托代理人：刘智，广东广信君达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市天河区人民政府。住所地：广东省广州市天河区天府路*号。法定代表人：陈加猛，区长。委托代理人：周明、周家裕，均系该府工作人员。原审第三人：岑耀荣，男，1962年8月4日出生，汉族，住广东省广州市��埔区，上诉人广州市天河区黄村街黄村股份合作经济联社（以下简称“黄村经济联社”）因诉被上诉人广州市天河区人民政府黄村街道办事处（以下简称“黄村街道办”）、广州市天河区人民政府（以下简称“天河区政府”）以及原审第三人岑耀荣行政处理决定及行政复议决定一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初2793号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明:岑耀荣于1962年8月4日出生，其出生入××公社黄村大队，户口性质为农业户口，其户口信息显示其家庭出身为“雇农”，1977年1月11日，第三人户口迁至南岗公社庙××大队。岑耀荣曾于2012年、2013年两次书面请求黄村经济联社、黄村办追溯确认其1978年前为黄村经济联社的社员和村民。2013年7月4日，岑耀荣以黄村��道办行政不作为为由向天河区政府申请行政复议，天河区政府驳回了岑耀荣的行政复议申请。岑耀荣不服，向广州市天河区人民法院起诉，广州市天河区人民法院以天河区政府属于县级以上人民政府为由，将案件移送广州市中级人民法院审理，广州市中级人民法院经审理后认为，天河区政府作出的行政复议决定驳回了岑耀荣的行政复议申请，未改变原具体行政行为，经岑耀荣同意变更被告为黄村办，将案件移送广州市天河区人民法院审理。2014年11月5日，广州市天河区人民法院作出（2014）穗天法行初字第602号行政判决书，责令黄村办对岑耀荣的行政处理申请作出处理决定。黄村办不服，上诉至广州市中级人民法院。广州市中级人民法院于2016年2月2日作出（2015）穗中法行终字第515号行政判决书，判决维持原判。根据法院的判决，黄村办于2016年3月20日作出��立案举证告知书》，告知岑耀荣决定受理其申请，并告知其于2016年4月15日前到黄村办配合调查取证工作，并依法送达给了岑耀荣。同日，黄村办作出《立案举证告知书》，告知广州市黄村实业有限公司依法举证，并送达给了广州市黄村实业有限公司和黄村经济联社。2016年4月15日和2016年5月12日，黄村办对岑耀荣进行了两次调查询问，并依法制作了询问笔录。岑耀荣在接受询问时对广州市黄村实业有限公司等同于黄村经济联社表示认可，并陈述其参加了东圃镇人民公社黄村第七生产队，有九份责任田，按规定完成了上缴蔬菜、三鸟等任务，其证据就是户口本上有“雇农”两字。2015年4月25日和2015年5月12日，黄村办分两次对广州市黄村实业有限公司的法定代表人黄锦彬进行询问调查，并依法制作了询问笔录。黄锦彬在接受询问时表示黄村经济联社是广州市黄村实业有限��司的股东之一，两者并不等同。岑耀荣曾向广州市黄村实业有限公司要求证实其村民身份，但广州市黄村实业有限公司未作出回复，也不承认岑耀荣的村民身份。黄村办在调查过程中收集了岑耀荣的身份证、农业户口登记册、《章程》、《关于核实岑耀荣、岑耀波黄村村民身份问题的调查报告》等证据材料。在《关于核实岑耀荣、岑耀波黄村村民身份问题的调查报告》中，黄村经济联社表示经查阅历年档案资料并向相关人员调查取证，没有任何资料证明岑耀荣是黄村村民身份。2016年5月13日，黄村办分别向黄村经济联社和岑耀荣发出《行政处理决定事先告知书》，将其已查明的事实、拟作出的行政处理决定和有权提出陈述申辩的情况告知了双方。在收到上述《行政处理决定事先告知书》后，岑耀荣表示无意见，黄村经济联社则提出其单位无任何资料显示岑耀荣1977年1月11日前为其成员和村民。2016年5月17日，黄村办作出穗天黄处字[2016]2号行政处理决定书，决定确认岑耀荣于1977年1月11日前是黄村经济联社成员和村民。上述行政处理决定书于2016年5月17日分别送达给黄村经济联社和岑耀荣。黄村经济联社收到上述行政处理决定书后不服，于2016年7月13日向天河区政府申请行政复议，天河区政府于2016年7月14日收到行政复议申请书，于2016年7月19日作出天河府行复[2016]44号行政复议受理通知书，决定受理黄村经济联社的行政复议申请。上述行政复议受理通知书于2016年7月21日送达给黄村经济联社。2016年7月19日，天河区政府作出天河府行复[2016]44号被申请人答复通知书，告知黄村办在收到通知之日起10内，向天河区政府提出书面答复及作出行政行为的证据、依据和其他有关材料，并告知逾期不提交的法律后果。上述被申请人答复通��书于2016年7月25日送达给黄村办。黄村办收到后，于2016年8月3日作出天河府行复[2016]44号行政复议答复书，并提交了作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。上述行政复议答复书及相关证据于2016年8月16日送达给了黄村经济联社。2016年8月23日，天河区政府作出天河府行复[2016]44号第三人参加行政复议通知书，通知岑耀荣作为第三人参加行政复议。天河区政府将第三人参加行政复议通知书及相关证据材料于2016年8月24日送达给了岑耀荣。黄村经济联社在收到黄村办的行政复议答复书后，提出了补充意见，天河区政府将上述补充意见于2016年9月1日分别送达给了黄村办和岑耀荣。岑耀荣于2016年9月1日向天河区政府提交行政复议异议书，天河区政府将行政复议异议书于2016年9月1日送达给黄村办，于2016年9月6日送达给黄村经济联社。2016年9月13日，天河区政府作出天河府行复[2016]44号延长行政复议审查期限通知书，以相关事实和证据需进一步调查核实，需延长审查期限为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，决定对该案的审查期限延长30天。上述延长行政复议审查期限通知书于2016年9月13日分别送达给了黄村经济联社、岑耀荣和黄村办。经审查相关证据、依据，天河区政府于2016年10月9日作出天河府行复[2016]44号行政复议决定书，决定根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持黄村办于2016年5月17日作出的行政处理决定书。上述行政复议决定书于2016年10月13日分别送达给了黄村经济联社、黄村办和岑耀荣。另查明，在庭审过程中黄村办就黄村经济联社与广州市黄村实业有限公司是何关系向法庭陈述，二者长期以来都是两个牌子一套人马，为同一主体。黄村经济联社和岑耀荣亦对上述事实当庭予以确认。原审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”《广州市街道办事处工作规定》第二条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作。”第十三条第（九）项规定：“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济。”综上，黄村街道办作为天河区政府的派出机关，在天河区政��的领导下负责辖区内的行政管理工作，有权对辖区居民要求确认集体经济组织成员资格及股份分配、分红作出处理决定。黄村经济联社主张黄村办无权就岑耀荣的申请作出行政处理决定的理由不能成立，原审法院不予采纳。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或��理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。”第十七条规定：“农村集体经济组织成员应当履行以下义务：（一）遵守法律、法规、规章和组织章程；（二）维护集体经济组织的合法权益；（三）依法开展家庭承包经营；（四）法律、法规、规章和组织章程规定的其他义务。”根据上述《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定，农村集体经济组织成员的认定标准是“户口加义务”。关于岑耀荣的户籍问题。岑耀荣于1962年8月4日出生入××公社黄村大队，至1977年1月11日迁入南岗公社庙××大队之前一直在黄村××××处，未曾发生过其他的迁移情况，其户口性质为农业户口。黄村经济联社虽主张岑耀荣是随亲属搭户到黄村××××处，但根据本案证据和庭审中查明的情况来看，岑耀荣是一出生即××黄村经济联社处，属世居，且黄村经济联社并未就其上述主张提供任何证据予以证实，对其上述主张，原审法院不予采纳。关于岑耀荣是否履行法律法规和组织规章规定的义务问题。黄村经济联社制定的《章程》中并未具体规定本社社员具体应履行何种义务，黄村经济联社在行政处理程序和诉讼程序中也均未提供证据证明岑耀荣未曾履行法律、法规和组织规章规定的义务，黄村经济联社主张岑耀荣未履行法律法规和组织章程规定的义务的理由不能成立，原审法院不予采纳。因此，岑耀荣在1977年1月11日前的情形符合上述法律规定，黄村办确认岑耀荣于1977年1月11日前是黄村经济联社成员和村民并无不当。关于黄村经济联社主张根据其《章程》，不能认定岑耀荣有成为其成员和村民身份，其《章程》是村民自治的意思表示，应当予以执行的问题。《广东省实施办法》第二十五条规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得有侵犯村民人身权利、民主权利、合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由镇（乡）人民政府责令改正。”根据上述规定，本案中，黄村经济联社和第七经济社通过召开社员（代表）大会和村民（代表）大会形式，以及通过制定的《章程》剥夺岑耀荣根据法律规定应当享有的权利，违反了上述法律、法规的强制性规定，均不能作为认定岑耀荣是否是黄村经济联社成员和村民的依据。因此，对黄村经��联社的上述主张，原审法院不予采纳。根据法院生效判决，黄村办向黄村经济联社和岑耀荣发出《立案举证告知书》，并对双方进行调查取证。后又向黄村经济联社和岑耀荣发出《行政处理决定事先告知书》，以保障其陈述、申辩的权利。在充分听取双方后，经审查相关证据、依据，作出行政处理决定书，并依法进行了送达，程序合法。黄村办于2016年5月17日作出的穗天黄处字[2016]2号行政处理决定书认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。黄村经济联社主张撤销上述行政处理决定书的理由不能成立，原审法院不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”黄村经济联社不服黄村办作出的行政处理决定书，向天河区政府申请行政复议，天河区政府依法有权受理黄村经济联社的行政复议申请。本案中，黄村经济联社于2016年7月13日申请行政复议，天河区政府收到后，于2016年7月19日决定予以受理。同日，天河区政府作出被申请人答复通知书，告知黄村办提出书面答复、提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料，并告知逾期不提交的法律后果，并依法送达了上述被申请人答复通知书。黄村办收到后，向天河区政府提交行政复议答复书，并提交了作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。2016年8月23日，天河区政府作出第三人参加行政复议通知书，通知岑耀荣作为第三人参加行政复议，并送达了相关证据材料。岑耀荣收到后，提交行政复议异议书。天河区政府根据案情需要作出延长行政复议审查期限通知��，延长了行政复议审查期限，并依法进行了送达。经审查相关证据、依据，天河区政府于2016年10月9日作出行政复议决定书，并依法进行了送达。综上，天河区政府作出的天河府行复[2016]44号行政复议决定书认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。黄村经济联社主张撤销上述行政复议决定书的理由不能成立，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告黄村经济联社的诉讼请求。上诉人黄村经济联社不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）黄村街道办作出的被诉行政处理决定书以及天河区政府作出的被诉行政复议决定书认定事实错误，适用法律错误。应当予以撤销。1.认定事实错误。黄村办认为原审第三人是上诉人的成员和村民的唯一依据是其户口本，而户口本并不能作为认定村民身份的唯一条件。户口本仅仅是户口登记的体现，不能作为拥有“联社成员和村民”身份的依据。事实上，原审第三人是随其亲属嫁入黄村时，搭户口入户本村，从来就不是上诉人的成员和村民。黄村办仅凭户口本而罔顾上诉人的多次解释就自行认定原审第三人具备上诉人成员和村民身份，显然错误。2.适用法律错误。原审第三人要求确认的是1977年之前的身份，应当依照当时的规定来判断。而黄村办依据2006年施行的《广东省农村集体经济组织管理规定》认定原审第三人1977年的身份情况，显然是错误的。本案应该适用1990年5月16日颁布的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》第十七条规定，依据该规定，要成为社员，不仅要有户口，还有承担相应义务，并经过社委会同意。原审第三人仅有户口，其他两个条件都不具备，故不具有社员身份，而原审法院��于两被上诉人适用法律错误没有进行认定。（二）黄村办无权作出被诉行政处理决定书。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定：“乡、民族乡镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”原审第三人1977年之前的身份认定，属于村民自治范围内的事项。如果存疑的，应当由上诉人组织召开村民大会、社员大会予以解决，黄村办无权对此作出决定。（三）原审第三人属于搭户入户的情况，根据上诉人的章程规定，其不具有成为联社成员和村民身份的条件。上诉人的章程是村民自治的意思表示，并无违反法律，应当予以执行。（四）对于原审第三人1977年之前的身份问题，原审第三人原户口所在第七合作社和上诉人根据民主管理的原则，召开社员（代表）大会和村民（代表）大会进行表决，均认为原审第三人1977年之前落户黄村属于搭户入户，不具有联社成员和村民身份。（五）原审第三人的户口已于1977年迁出，其要求上诉人确认其40多年前的身份，缺乏法律依据。原审法院认定事实和适用法律错误，故请求二审法院判决：1.撤销原审判决；2.撤销被上诉人黄村办作出的穗天黄处字[2016]2号行政处理决定书；3.撤销被上诉人天河区政府作出的天河府行复[2016]44号行政复议决定书；4.诉讼费用由两被上诉人承担。被上诉人黄村办答辩称：（一）根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、《广州市街道办事处工作规定》第二条规定，黄村办按照生效裁判文书的要求，有权对原审第三人提出的申请作出行政处理决定。（二）黄村办作出的被诉行政处理决定是确认事实行为，不因村民决议而否认其��观存在性。上诉人制定的章程并未具体规定本社社员应当履行何种义务，也未提供证据证明原审第三人不履行社员义务的情况，故原审第三人1977年前的户口和履行社员义务的情况，不因村民决议、股东代表大会决定或者村民证人证言而否认其客观事实性。上诉人及其第七经济社通过召开村民代表大会和社员代表大会形式，以及通过制定的章程剥夺原审第三人依法应当享有的权利，违反《广东省实施办法》第二十五条的强制性规定，不能作为认定原审第三人是否上诉人成员和村民的依据。（三）黄村办作出的被诉行政处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。黄村办依法向上诉人和原审第三人调查询问，收集证据，告知陈述、申辩权，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（六）项、《广州市街道办事处工作规定》第二条、第十三条、《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条、第十六条、《广东省实施办法》第二十四条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条的规定，作出被诉行政处理决定，适用法律正确，内容适当。综上所述，请求法院驳回上诉人的上诉请求。被上诉人天河区政府答辩称：（一）天河区政府办理该行政复议案件的过程符合法定程序。天河区政府于2016年7月21日受理上诉人的行政复议申请后，依法通知黄村办，追加岑耀荣为第三人，转送达各方当事人提交的材料，依法延长审查期限并通知当事人，于2016年10月9日作出被诉行政复议决定书，并于10月13日送达各方当事人，办理案件的全过程均符合《中华人民共和国行政复议法》规定的法定程序和时限。（二）天河区政府作出的被诉行政复议决定书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。天河区政府经审查认为，农村集体经济组织成员的认定以“户口加义务”为标准。本案中，上诉人虽主张原审第三人是随亲属搭户到上诉人处，但其未提交能证明其主张的相关证据。原审第三人从出生后至1977年1月11日期间，世居黄村大队，户口一直在上诉人处，其户口符合上诉人集体经济组织成员资格的认定条件。关于原审第三人是否履行了法律法规和组织章程规定的义务问题。《天河区东圃镇黄村股份合作经济联社章程》并未具体规定本社社员应履行的义务，上诉人也未提交证据证明本社社员应当履行何种义务以及原审第三人是否有履行章程规定的义务，其应当承担举证不能的后果。原审第三人在1977年1月11日前符合“户口加义务”的条��，黄村办根据上述事实，确认原审第三人1977年1月11日前是上诉人的成员和村民，并无不妥。天河区政府据此作出被诉行政复议决定书，维持黄村办的行政行为，事实清楚，证据充分，适用依据正确。原审判决正确，请求法院依法驳回上诉，维持原判。原审第三人岑耀荣二审未陈述诉讼意见。经审理查明,原审法院认定事实清楚，且有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，《广州市街道办事处工作规定》第十三条第（九）项规定：“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一、二款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，��口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”被上诉人黄村街道办作为被上诉人天河区政府的派出机关，对辖区内经济联社的涉农事务具有管理职责，有权对申请人主张的符合上述规定的集体经济组织成员现有资格作出确认。本案中，原审第三人的户口于1977年从黄埔公社黄村大队迁出至南岗公社庙××大队，后其户口并未再重新迁入黄村经济联社，现其向被上诉人黄村办申请确认其1978年前为黄村经济联社的社员，而黄村经济联社是在原人民公社、生产大队、生产队建制基础上经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，1978年尚未成立。被上诉人黄村办作出被诉行政处理决定书，直接确认原审第三人1977年1月11日前是黄村经济联社的成员和村民，属于认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。被上诉人天河区政府作出被诉行政复议决定，维持被上诉人黄村办作出的被诉行政处理决定亦属于认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。原审法院支持两被上诉人作出的被诉行政行为，驳回上诉人的诉讼请求不当，本院予以撤销。上诉人的上诉请求成立，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第八十九条第一款第（二）项及第三款的规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初2793号行政判决；二、撤销被上诉人广州市天河区人民政府黄村街道办事处作出的穗天��处字[2016]2号行政处理决定书；三、撤销被上诉人广州市天河区人民政府作出的天河府行复[2016]44号行政复议决定书。四、被上诉人广州市天河区人民政府黄村街道办事处于本判决发生法律效力之日起六十日内对原审第三人岑耀荣要求确认其1978年前为广州市天河区黄村街黄村股份合作经济联社的社员和村民的申请重新作出处理。一二审案件受理费各50元，均由被上诉人广州市天河区人民政府黄村街道办事处、广州市天河区人民政府承担。本判决为终审判决。审　判　长　　丁　玮审　判　员　　余树林代理审判员　　金　霞二〇一七年八月三十日法官　助理　　李婷婷书　记　员　　吴　艳关注微信公众号“”