（2017）浙行申524号
裁判日期: 2017-08-29
公开日期: 2018-07-20
案件名称
陈美富与玉环县玉城街道西溪经济合作社再审行政裁定书
法院
浙江省高级人民法院
所属地区
浙江省
案件类型
行政案件
审理程序
再审
当事人
陈美富,玉环县玉城街道西溪经济合作社
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第一百零一条；《中华人民共和国民事诉讼法》：第二百零四条
全文
浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）浙行申524号再审申请人（一审原告、二审被上诉人）陈美富，男，1979年10月28日出生，汉族，住玉环县。被申请人（一审被告、二审上诉人）玉环县玉城街道西溪经济合作社，住所地玉环县玉城街道西溪村。法定代表人郑祖福，社长。再审申请人陈美富因与被申请人玉环县玉城街道西溪经济合作社（以下简称西溪合作社）不履行法定职责一案，不服台州市中级人民法院（2016）浙10行终195号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。陈美富申请再审称：二审法院认定事实错误。再审申请人已在一审中提交了相关照片，证明玉环县国土资源局于2014年6月14日对再审申请人等9人建房基本情况进行公告，以及提交了《要求建房手续上报的申请》，其内容为再审申请人于2015年4月21日邮寄书面申请，向被申请人申请要求上报建房审批手续。被申请人在一审中未对以上证据提出异议，所以再审申请人是在2015年4月21日向被申请人申请履行上报住宅用地手续的法定职责，并非二审法院认定的2016年4月22日。再审申请人符合起诉法定条件。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条第一款规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。根据上述规定，被申请人西溪合作社作为农村集体经济组织，具有上报村民住宅用地手续的法定职责。综上，请求撤销台州市中级人民法院（2016）浙10行终195号行政裁定，维持玉环县人民法院（2016）浙1021行初30号行政判决。西溪合作社提交答辩意见称：一、再审申请人不符合建房条件。再审申请人虽系该社社员，但1995年已经享受了所有的移民待遇，取得了一套分配的房屋，无权要求再次分配宅基地。二、再审申请人并未同意给再审申请人分配宅基地。再审申请人在一审中提供的2010年12月16日的会议纪要，旨在证明被申请人同意其在5号小区建房，但据查合作社档案，并无该会议纪要，应当属于当时某人个人行为，不是被申请人的集体决定。三、被申请人并不具有行政审批职责。（一）被申请人是依法成立的企业法人，并不是行政机关或者基层自治组织。按照行政法，非行政机关具备行政审批需要得到法律的明确授权，现有行政法规没有明确授权经济合作社享有行政审批权。（二）一、二审法院引用《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条第一款认定经济合作社为法规授权行使行政权的组织错误。首先，根据我国土地制度，集体土地所有权和使用权可以分离，集体经济组织享有集体土地所有权，集体经济组织成员可以享有土地使用权即宅基地使用权，该两项权利均为民事权利。其次，集体经济组织成员需要取得宅基地使用权，必须得到土地所有权人的同意，并让与土地使用权，该让与行为完全属于民事法律行为，而土地属于集体资产，故该条法规规定需要集体讨论，即由土地的共有权人决定是否同意让与土地使用权，属于物权权利人处分权利的范畴，不是行政审批的程序。再次，集体经济组织成员需要取得宅基地使用权，当然需要集体经济组织的许可，其“申请”与“同意”应当适用合同法的规定，认定要约与承诺，并不是行政审批，“申请”与“同意”意思表示一致，视为达成一份合同，该合同可以参照法律关于国有土地使用权出让合同的规定，属于民事合同。最后即使双方达成合同，经济合作社也仅有合同法上协助办理申报手续的义务，不是行政法上的行政职责。综上所述，集体经济组织并不是法律授权的行使行政权力的组织，完全属于民事法律主体，一、二审根据该条规定认定被申请人为法规授权组织，曲解了该规定，也违背了民事主体之间的平等性原则。既然被申请人与再审申请人之间属于民事主体，被申请人没有义务也没有权力必须对其让与宅基地使用权要约作出承诺。被申请人处分集体资产应当符合法律法规及合作社章程的规定，再审申请人不符合取得宅基地的条件，被申请人没有义务必须与其订立让与宅基地使用权的合同，现拒绝其请求，不违反法律规定。四、建设用地规划许可证不是被申请人应当安排宅基地的依据。建设用地规划许可证是行政许可范畴，是行政机关允许相对人实施民事行为的依据，但并不涉及民事法律主体权利义务的变更，也不涉及物权的变动，再审申请人取得了行政许可，并不代表着其在法律上取得或应当取得的宅基地使用权，况且，行政机关在再审申请人未取得宅基地使用权的情况下即许可其建房，其合法性也有疑问。综上，被申请人不是法律法规授权行使行政权利的组织，一、二审关于此点的认定错误。在被申请人未与再审申请人达成宅基地使用权的民事合同前，被申请人没有义务办理建造住宅的报批手续，故请求撤销一审判决和二审裁定，驳回再审申请人的起诉。本院认为，《浙江省实施办法》第三十六条第一款规定，“农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准”。因此，被申请人西溪合作社作为农村集体经济组织，对于经集体讨论通过并公布的村民建造住宅用地申请，具有上报相关用地手续的法定职责。关于再审申请人向被申请人申请履行上报住宅用地手续法定职责的时间。再审申请人称其是在2015年4月21日向被申请人提出履职申请，依据是其在一审时提交的两份证据，一是玉环县国土资源局于2014年6月14日对再审申请人等人建房基本情况进行公示的照片，二是落款时间为2015年4月9日的《要求建房手续上报的申请》。本院认为，前者与再审申请人拟证明的事实没有关联性，后者系再审申请人单方制作，不能证明是否向被申请人提交及提交时间。同时，再审申请人在一审起诉状中陈述，根据2015年5月15日玉环县国土资源局的函告，其建房申请要村级经济组织上报审批，遂提起本案诉讼。故本院对再审申请人关于其提出申请时间为2015年4月21日的再审申请理由不予支持，二审法院根据再审申请人提交的邮寄凭证认定其向被申请人提出履职申请的时间为2016年4月22日并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案中，再审申请人于2016年5月25日提起本案诉讼，尚未超过两个月的履行法定职责期限，其起诉尚不符合法定条件。据此，二审法院裁定撤销一审判决，驳回再审申请人的起诉并无不当，也不影响再审申请人的实体权利。综上，陈美富的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回陈美富的再审申请。（此页无正文）审判长 危辉星审判员 黄金富审判员 许 勤二〇一七年八月二十九日书记员 吕圣姻 更多数据：