（2017）京行终2838号
裁判日期: 2017-08-21
公开日期: 2017-11-14
案件名称
张友良与中华人民共和国国土资源部二审行政判决书
法院
北京市高级人民法院
所属地区
北京市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
张友良,中华人民共和国国土资源部
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第七十条，第八十九条
全文
北京市高级人民法院行 政 判 决 书(2017)京行终2838号上诉人（一审原告）张友良，男，1956年11月1日出生，汉族，住北京市顺义区。委托代理人刘加奎，男，1962年12月19日出生，汉族，住北京市顺义区。被上诉人（一审被告）中华人民共和国国土资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。法定代表人姜大明，部长。委托代理人曹端海，中华人民共和国国土资源部工作人员。张友良因诉中华人民共和国国土资源部（以下简称国土资源部）行政复议一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的(2016)京01行初1137号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。国土资源部针对张友良提出的行政复议申请于2016年9月29日作出《行政复议决定书》（国土资复议〔2016〕1695号，以下简称被诉决定书），主要内容为：依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第六条“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告”和第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查……”的规定，各级国土资源主管部门具有对土地违法问题进行查处的职责。依据《北京市土地储备和一级开发暂行办法》（京国土市〔2005〕540号）的规定，北京市土地整理储备中心顺义分中心（以下简称顺义分中心）依法取得《北京市国土资源局建设项目用地预审意见》（京国土顺预〔2013〕0075号），《关于张友良举报问题的答复》（以下简称涉案答复）中关于张友良举报的违法事项不存在的认定，符合法律规定。依据《国土资源行政处罚办法》第十二条“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：……”和第三十二条“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外”的规定，被申请人北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称北京市规划国土委）于3月9日收到张友良的举报信、于3月16日立案并于5月6日延期后，于5月30日作出涉案答复，符合法定时限、程序合法。但涉案答复加盖了北京市国土资源局顺义分局（以下简称顺义国土分局）公章，顺义国土分局未经法律、法规授权，不能以自己的名义作出违法查处答复的具体行政行为，其作出涉案答复的行为超越了职权范围。依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第三项的规定，决定撤销涉案答复，北京市规划国土委自收到本决定书之日起在法定期限内重新作出答复。张友良不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销被诉决定书。一审法院经审理查明，2016年3月，张友良向原北京市国土资源局举报反映顺义分中心不具备申请用地预审资格，《北京市国土资源局建设项目用地预审意见》（京国土顺预〔2013〕0075号，以下简称75号用地预审意见）违法，要求撤销该用地预审意见，并要求原北京市国土资源局予以答复。2016年5月30日，顺义国土分局作出涉案答复。张友良不服该答复，于2016年7月向国土资源部邮寄《行政复议申请》，国土资源部负责法制工作的部门于2016年7月25日收到《行政复议申请》，后于同月28日向北京市规划国土委作出国土资复议〔2016〕1371号《行政复议通知书》，在收到北京市规划国土委作出的《关于对国土资复议〔2016〕1371号〈行政复议通知书〉的答复》后，于2016年9月23日作出国土资复议〔2016〕1671号《行政复议通知书》，告知张友良延期作出行政复议决定，并于同月26日邮寄上述通知书，张友良于次日签收该通知书，后国土资源部于2016年9月29日作出被诉决定书，并于同年10月9日邮寄给张友良，张友良于次日签收被诉决定书。张友良不服被诉决定书，向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，《土地储备管理办法》第二条规定，本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为，土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担；第三条规定，土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门，同意承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。《北京市土地储备和一级开发暂行办法》第二条规定，本办法所称土地储备和一级开发，（以下简称土地储备开发）是指政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施拆迁和市政基础设施建设的，达到土地供应条件的行为；第三条规定，市国土资源局（以下简称市国土局）负责本市土地储备开发管理工作，并委托土地储备机构组织实施；第四条规定，土地储备开发坚持以政府主导、市场化运作的原则，可以由土地储备机构承担或者通过招标方式选择有相应资质等级的房地产开发企业（以下简称开发企业）承担；第十三条规定，土地储备机构负责实施土地开发的，由土地储备机构负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施；第十五条规定，土地储备开发实施单位向市规划部分办理规划意见，向市国土部门办理用地手续，向市发展和改革委员会办理核准手续，涉及交通、园林、文物、环保和市政专门部门的，应按照有关规定办理相应手续。依据上述规定，北京市国土资源局作出75号用地预审意见符合上述法律规定，张友良关于顺义分中心不具备申请用地预审资格，其取得建设项目用地预审意见违法的诉讼主张于法无据，不予支持，被诉决定书对涉案答复中关于张友良举报事项不存在的认定予以维持，符合法律规定，予以支持。土地管理法第六条规定，任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告；第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。根据上述规定可知县级以上人民政府土地行政主管部门具有对土地违法问题进行查处的职责，北京市规划国土委在收到张友良的举报后，按照相应的程序作出涉案答复，但涉案答复加盖的公章为顺义国土分局公章，因顺义国土分局不具备主体资格，其不能以自己的名义作出违法查处答复的具体行政行为，故其作出涉案答复的行为确系超越了职权，被诉决定书对此认定正确，法院予以确认。行政复议法第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理之日起六十日内作出行政复议决定；但法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但是延长最多不超过三十日。本案中，国土资源部负责法制工作的机构于2016年7月25日收到张友良的行政复议申请，依法延长复议期限后，经审查于2016年9月29日作出被诉决定书，后送达给张友良，程序合法。综上，国土资源部撤销涉案答复，具有事实根据和法律依据，且被诉决定书程序亦无不当，应予支持。张友良的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张友良的诉讼请求。张友良不服一审判决，以一审法院适用法律错误等为由向本院提起上诉，请求撤销一审判决，撤销被诉决定书，判令国土资源部行政不作为违法。国土资源部认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，内容适当，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，对此予以确认。本案二审审理过程中，张友良提交《北京市人民政府关于顺义区二〇一四年度批次建设用地的批复》（京政地字〔2014〕92号）、《建设用地项目呈报材料一书四方案》，经质证，因上述材料与本案不具有直接关联性，本院不予采纳。二审审理过程中，经询问，张友良陈述其宅基地房屋在75号用地预审意见所涉用地范围；其签订了拆迁补偿协议，并领取了货币补偿。以上事实有随案移送的一审卷宗中的涉案答复、75号用地预审意见、行政复议申请、行政复议通知书、当事人陈述等在案佐证。本院认为，行政复议机关受理行政复议申请要符合行政复议法、《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）等法律、法规的相关规定。行政复议法第十七条第一款中规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请；第二十八条第二项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系。本案中，张友良向原北京市国土资源局提出举报要求该局查处违法行为，但张友良已就涉案宅基地房屋签订了拆迁补偿协议并获得了相应补偿，其不再享有相应的宅基地使用权和房屋所有权，在此情形下，其与75号用地预审意见以及要求原北京市国土资源局履行查处职责的事项之间即不存在利害关系。张友良提出的本案行政复议申请不符合法定受理条件，国土资源部应不予受理或受理后驳回复议申请。国土资源部收到复议申请后对本案进行实体审查并作出被诉决定书有违上述法律、法规规定。故对于被诉决定书，本院应予撤销。因本院已认定张友良与其申请履责事项之间不具有利害关系，基于实质性解决行政争议、节约司法资源、行政成本等角度考虑，撤销被诉决定书后，国土资源部无需再对本案行政复议申请重新作出处理。一审法院对本案的处理不当，本院予以纠正。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十条第二项的规定，判决如下：一、撤销北京市第一中级人民法院（2016）京01行初1137号行政判决；二、撤销中华人民共和国国土资源部于二〇一六年九月二十九日对张友良作出的《行政复议决定书》（国土资复议〔2016〕1695号）；三、驳回张友良的其他上诉请求。一审案件受理费人民币50元，由中华人民共和国国土资源部负担（于本判决送达之日起7日内向北京市第一中级人民法院交纳）；二审案件受理费人民币50元，由中华人民共和国国土资源部负担（于本判决送达之日起7日内向本院交纳）。本判决为终审判决。审判长 赵宇晖审判员 赵世奎审判员 贾宇军二〇一七年八月二十一日书记员 孟雪儿