（2017）京01行初231号
裁判日期: 2017-08-21
公开日期: 2018-07-20
案件名称
上海九峰水泥有限公司与环境保护部一审行政判决书
法院
北京市第一中级人民法院
所属地区
北京市
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
上海九峰水泥有限公司,中华人民共和国环境保护部
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十九条
全文
北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2017）京01行初231号原告上海九峰水泥有限公司。法定代表人王晓荣，执行董事。委托代理人冯英飞，浙江之星律师事务所律师。委托代理人袁裕来，浙江之星律师事务所律师。被告中华人民共和国环境保护部，住所地北京市西城区西直门南小街115号。法定代表人李干杰，部长。委托代理人李明霞，中华人民共和国环境保护部工作人员。委托代理人王海军，北京德和衡律师事务所律师。原告上海九峰水泥有限公司（以下简称九峰公司）因不服被告中华人民共和国环境保护部（以下简称环保部）作出的行政复议决定书（环法〔2017〕6号，以下简称被诉复议决定），向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，并于2017年6月7日公开开庭审理了本案。原告九峰公司的委托代理人袁裕来，被告环保部的委托代理人李明霞、王海军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2017年1月17日，被告环保部针对原告就原国家环境保护总局于2006年12月20日作出的《关于皖电东送淮南～上海输变电工程环境影响报告书的批复》（环审〔2006〕672号，以下简称672号批复）所提行政复议申请，作出被诉复议决定，认为：一、申请人申请行政复议法定期限的起算时间。《环境影响评价公众参与暂行办法》（环发〔2006〕28号）第十三条第四款规定：“环境保护行政主管部门在作出审批或者重新审批决定后，应当在其政府网站公告审批或者审核结果。”本案中，原国家环境保护总局于2006年12月20日发布的672号批复公告系依据上述规定作出，具有依法通过公告形式告知社会公众的法律效力。2007年8月1日起实施的《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第十五条第一款第四项规定：“具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，行政复议申请期限自公告规定的期限届满之日起计算。”本案中，原国家环境保护总局的672号批复公告于2006年作出，未规定公告期，应当视为公告期为公告当日。最高人民法院在（2016）最高法行申620号行政裁定书中亦作出“未规定明确的公告期限，应当视为公告期限为公告当日”的相同认定。因此，公民、法人或者其他组织对672号批复不服申请行政复议的，申请行政复议的期限应当自原国家环境保护总局发布672号批复公告的次日即2006年12月21日起算。二、申请人申请行政复议法定期限的截止时间。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。”考虑到原国家环境保护总局2006年发布的672号批复公告未告知社会公众申请行政复议的权利和申请期限，参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第四十一条第一款的规定，在原国家环境保护总局公告未告知社会公众申请行政复议的权利和申请期限的情况下，公民、法人或者其他组织申请行政复议的有效期限应当从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过两年。因此，公民、法人或者其他组织对672号批复不服申请行政复议的，申请期限为原国家环境保护总局发布该批复的公告的次日（2006年12月21日）起两年内，即应当于2008年12月21日前申请行政复议。本案中，申请人迟至2016年11月22日起申请行政复议，显然已经超过两年的法定期限。申请人称其于2016年11月14日由代理律师通过网络搜索获知672号批复的情形，不属于行政复议法第九条第二款规定的耽误法定申请期限的“不可抗力或者其他正当理由”。申请人申请行政复议明显超过法定申请期限，不符合行政复议法实施条例第二十八条第一款第四项规定的受理条件。综上，被告根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。原告诉称：一、按照《环境影响评价公众参与暂行办法》（环发〔2006〕28号）第十三条第四款的规定，公示672号批复只具有向不特定社会公众公示的效果和效力，不具有送达和告知特定当事人的法律效力；二、行政机关文书的送达应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条及《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条的规定，本案不适用公告送达。法律行为只有送达当事人才能对当事人产生法律效力；三、从本案实际情况看，原告在2016年之前也不会关心672号批复，也不可能知道672号批复。原告是在2016年7月14日青浦区城市管理行政执法局作出责令限期拆除违法建筑决定书前后，才获悉皖电东送淮南至上海输变电工程项目要穿越原告厂区，代理律师通过查阅被告官网，才知道672号批复的内容，原告申请复议并未超期；四、最高人民法院（2016）最高法行申620号行政裁定书所针对的案件与本案性质不同，不具有可比性。综上，被诉复议决定认定事实不清，适用法律错误，请求人民法院依法予以撤销，并判令被告重新作出复议决定。原告于法定期限内向本院提交如下证据：1.行政复议申请书，用以证明原告提出复议申请的事实；2.被告网站首页截图复印件，用以证明原告通过网上搜索获知672号批复的内容；3.复议申请材料，包括：照片、示意图等，用以证明皖电东送淮南至上海特高压交流电输电示范工程穿越原告厂房的情况；4.沪地青〔2003〕0003号建设用地规划许可证等批件、合同，用以证明原告与672号批复之间存在利害关系；5.《建设工程规划许可证》（沪规政〔2016〕×××号）及责令限期拆除违法建筑决定书，用以证明原告于2016年之前不会关心672号批复。被告辩称：一、原国家环境保护总局作出672号批复后进行了公告；二、被告公告系依法作出的公告，具有公告即推定知悉的法律效力。被告依据《环境影响评价公众参与暂行办法》（环发〔2006〕28号）的规定就672号批复的情况发布了公告，该公告具有推定知悉的法律效力，不受原告是否实际知晓的影响。实际上，由于环境影响在一定范围内具有不确定性，对环保验收行政许可采用公告的方式向社会公众进行告知，合理合法，十分必要；三、被诉复议决定认定事实清楚，具有充分的法律依据。672号批复系在行政复议法实施条例实施前作出，未规定公告期，公告期应当视为公告当日。（2016）最高法行申620号行政裁定旨在告知原告最高人民法院亦有相同认定，而非告知原告被诉复议决定系依据该裁定书内容作出。针对672号批复提出行政复议申请的，申请期限应当自公告次日即2006年12月21日起计算。672号批复未告知复议权利及复议申请期限，应当参照执行解释第四十一条第一款规定，适用两年的申请期限。原告应当于2008年12月21日前申请行政复议，本案原告的复议申请已经超期；四、原告混淆了司法送达和行政行为送达的区别。本案672号批复的送达不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条及《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条的规定；五、原告若对672号批复提起诉讼则已超过法定五年的起诉期限，已丧失针对672号批复请求司法保护的权利，其亦不能通过针对一个明显丧失起诉权利的行政行为提起行政复议的方式，获得诉权。被诉复议决定未对原告的权利义务作出新的实质性的决定，原告的实质诉求亦无法在涉及环评批复的行政复议及行政诉讼程序中解决。综上，请求人民法院依法裁定驳回原告的起诉或判决驳回原告的诉讼请求。被告于法定期限内向本院提交如下证据：1.行政复议申请书及邮寄信封，用以证明原告提出复议申请，被告复议机构于2016年11月25日收到复议申请书；2.行政复议答复意见，用以证明被告原承办机构提出复议答复意见；3.答复意见，用以证明国家电网公司依法作出复议答复意见；4.被诉复议决定邮寄信封及邮寄签收单，用以证明被告于2017年1月21日依法向原告送达被诉复议决定；5.《二〇〇六年十月份拟批准的建设项目环境影响报告书（表）》公示网页，用以证明被告原承办机构提出了有关证据，原国家环境保护总局于2006年11月1日对皖电东送淮南至上海输变电工程环境影响报告书进行了拟批准公示；6.672号批复公告网页，用以证明被告原承办机构对672号批复进行了公告；7.672号批复，用以证明672号批复的具体内容。被告同时向本院提交《环境影响评价公众参与暂行办法》、行政复议法及行政复议法实施条例作为其作出被诉复议决定的法律规范依据。经庭审质证，原告对被告的证据1、4、6、7不持异议。不认可证据2的证明目的，不认可证据3的真实性，认可证据5的真实性；被告对原告证据1不持异议，认可证据2的真实性，不认可证明目的，不认可证据3的真实性，不认可证据4、5的关联性。经审查，被告全部证据符合证据规定，可以证明其证明目的，本院均予以采纳；原告证据1符合证据规定，可以证明其证明目的，本院予以采纳。原告证据2中的网站截图可以证明672号函的客观真实性，本院予以采纳。原告其余证据与本案被诉复议决定的合法性审查并无关联性，本院不予采纳。经审理查明：2006年11月1日，原国家环境保护总局对2006年10月份拟批准的建设项目环境影响报告书（表）在其网站予以公告，其中包括本案672号批复所涉项目。同年12月20日，原国家环境保护总局对国家电网公司作出672号批复，对该公司报送的《皖电东送淮南～上海输变电工程环境影响报告书的函》（国家电网科〔2006〕710号）作出批复，同意该公司按照报告书中所列建设项目的性质、规模、地点、采取的环境保护措施进行项目建设。同日，原国家环境保护总局在该局网站上对该批复进行公告。2016年11月22日，原告以邮寄方式向被告提出行政复议申请，请求撤销672号批复。2016年11月25日，环保部行政复议机构收到原告的复议申请。12月9日，环保部辐射源安全监管司对复议机构作出复议答复。12月14日，国家电网公司对被告作出复议答复意见。2017年1月17日，被告作出被诉复议决定。1月20日，向原告邮寄。21日，原告签收。本院认为，行政复议法实施条例第十五条第一款第四项规定，具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，行政复议申请期限自公告规定的期限届满之日起计算。《环境影响评价公众参与暂行办法》（环发〔2006〕28号）第十三条第四款规定，环境保护行政主管部门在作出审批或者重新审批决定后，应当在其政府网站公告审批或者审核结果。有些行政行为因涉及面广，影响人数众多，不便直接送达，故采用公告送达的方式，此系基于行政效率之考量，兼顾公众私益保护之目的，并非是针对受送达人下落不明的送达方式。而公告送达作为一种特殊的送达方式，具有推定知悉的法律效力，即其生效并不受行政行为相对人是否实际知晓行政行为内容的影响。本案中，672号批复系被告对国家电网公司提交的《关于报送皖电东送淮南～上海输变电工程环境影响报告书的函》（国家电网科〔2006〕710号）作出的批复意见，应当依据上述规定通过公告形式对公众进行告知。根据上述规定，针对672号批复申请行政复议，应当自公告规定的期限届满之日起计算。根据本院查明的事实，原国家环境保护总局于2006年12月20日将672号批复在其网站上予以公告，未告知复议权利，亦未规定公告期。但公告作为一种推定知悉的送达方式，未规定公告期的，应推定公告之日即为送达之日，此为公告送达的当然含义。即原告应当于2006年12月20日便已知悉672号批复的内容。本案中，原国家环境保护总局作出672号批复时，并未告知申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。对于原告提起行政复议的期限，应当参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款之规定予以认定，即复议期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道复议权利或者复议申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。结合前文分析，原告于2006年12月20日获悉672号批复的内容，其于2016年11月22日向被告申请复议，其复议申请已明显超出两年复议期限。被诉复议决定认定原告申请行政复议超出法定复议期限正确，本院予以支持。原告的复议申请不符合行政复议法规定的行政复议受理条件。被告以此为由依据行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项之规定，对原告的复议申请予以驳回，并无不当。原告有关672号批复不适用公告送达、公告送达不具有送达原告的法律效力、原告于2016年之前不知悉672号批复亦不可能提出复议申请等主张，均缺乏法律依据，本院不予支持。另经审查，被告作出被诉复议决定，履行了告知、通知答复、送达等程序，其行政程序并无违法之处。综上，原告的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告上海九峰水泥有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告上海九峰水泥有限公司负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长 龙 非审 判 员 魏浩锋代理审判员 范术伟二〇一七年八月二十一日法官 助理 尹 粤书 记 员 郎莉萍 来自