（2017）鲁01行终387号
裁判日期: 2017-08-02
公开日期: 2018-07-12
案件名称
徐东璞与济南高新技术产业开发区财政局等其他二审行政裁定书
法院
山东省济南市中级人民法院
所属地区
山东省济南市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
徐东璞,济南高新技术产业开发区财政局,济南市人民政府
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
山东省济南市中级人民法院行 政 裁 定 书(2017）鲁01行终387号上诉人（原审原告）徐东璞，女，住济南市。被上诉人（原审被告）济南高新技术产业开发区财政局，住所地济南市。负责人张庆英，局长。委托代理人吴浚，山东睿扬律师事务所律师。委托代理人徐伟，济南高新技术产业开发区财政局工作人员。被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市。法定代表人王忠林，市长。委托代理人王心悦，济南市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人张华林，济南市人民政府法制办公室工作人员。上诉人徐东璞不服济南市历下区人民法院（2017）鲁0102行初41号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院认为：《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》规定：“本办法规定的国家高新技术产业开发区，是指经国务院批准的高新技术产业开发区。开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理”。《济南高新技术产业开发区条例》规定：“本条例所称济南高新技术产业开发区（以下简称高新区）是指以发展高新技术产业为目的，经国务院批准设立由市人民政府划定的区域。高新区由市人民政府统一规划和统一管理。高新区管委会是市人民政府的派出机构，行使市人民政府授予的市级管理权限，对高新区实行统一领导和统一管理”。上述条文规定了开发区管理委员会的法律地位是设立开发区的市人民政府的派出机构，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”，该司法解释明确了行政机关的内设机构对外不能独立承担责任。本案中，高新区管委会办公室在《关于印发的通知》中明确规定被告济南高新技术产业开发区财政局（以下简称高新区财政局）是管委会的工作部门，是管委会的内设部门。综上，被告高新区财政局不具备主体资格。原告以高新区财政局为被告向法院提起诉讼，不符合法律规定。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第二款之规定，裁定：驳回原告徐东璞的起诉。上诉人徐东璞不服原审判决上诉称：一、原审法院事实认定错误：1、原审法院认定被上诉人高新区财政局不是适格主体属于认定事实错误。被上诉人济南市人民政府作出的济政复决字[2016]350号《行政复议决定书》、济政复决字[2017]13号《行政复议决定书》中明确描述被上诉人高新区财政局为法人单位，张庆英为法定代表人。根据济南市财政局2016年8月16日作出的政府信息告知书，告知上诉人提起的政府信息公开主体单位为被上诉人高新区财政局。上诉人正是根据该答复提起了政府信息公开。2、原审法院在裁决书中，对上诉人的诉讼请求二未做调查处理。二、原审法院审理程序错误。1、原审法院没有发现上诉材料所诉主体不适格。2、本案驳回起诉程序违法。原审法院在没有告知上诉人修改资料的情况下，以驳回起诉的方式强行剥夺上诉人的诉权，明显违法。3、原审法院从未经过阅卷、调查和询问上诉人，其审理程序错误。原审法院认定事实不清，适用法律错误，其作出的判决应予撤销。上诉人向本院提交的诉讼要素表中还称，原审法院未提前告知上诉人合议庭的组成，其提前作出裁定书，程序严重违法。综上，请求二审法院：1、依法撤销原审法院作出的（2017）鲁0102行初41号行政裁定，依法改判；2、依法裁定高新区财政局行政不作为并判令其答复申请人申请事项；3、依法撤销济南市人民政府作出的济政复决字[2016]350号《行政复议决定书》；4、本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人高新区财政局和济南市人民政府二审中未作答辩。本院认为：《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”，该司法解释明确了行政机关的内设机构对外不能独立承担责任。行政机关是否具有行政职能，应根据相关的法律、法规以及规章的规定判断其行政职能。本案中，高新区管委会办公室在《关于印发的通知》中明确规定被上诉人高新区财政局是管委会的工作部门，是管委会的内设部门，因此被上诉人高新区财政局不是行政诉讼适格被告，原审法院对此认定并无不当。故上诉人起诉高新区财政局要求原审法院裁定其不作为并判令其答复申请事项，高新区财政局主体不适格，上诉人以高新区财政局为被告向法院提起诉讼，不符合法律规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”据此，原审法院裁定驳回上诉人起诉并无不当。经查阅原审卷宗，原审法院于2017年2月7日作出告知审判庭组成人员告知书并于2月24日向上诉人进行邮寄送达，查询记录显示，上诉人于2017年2月25日签收该告知书。原审法院在向各方当事人邮寄送达上述告知书后，于2017年4月24日作出行政裁定，并向各方当事人进行送达。上诉人主张原审法院未提前告知上诉人合议庭的组成，提前作出裁定书，程序严重违法，该主张与事实不符，不予采信。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”在复议机关作共同被告的情况下，人民法院对复议决定的审查也应侧重于复议程序是否合法，这是由复议决定和原行政行为的同一性决定的。本案中，上诉人对高新区财政局提起行政诉讼，但高新区财政局不是行政诉讼适格被告，人民法院应裁定驳回上诉人的起诉，驳回上诉人的起诉，则是对全案起诉的驳回，当然包括了驳回针对复议机关复议决定的起诉。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审法院裁定驳回上诉人起诉情况下，上诉人提出了涉及实体问题第2、3项诉讼请求，上述诉讼请求不属于本案审理范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 张振明审判员 张启胜审判员 魏吉锋二〇一七年八月二日书记员 张天虹 关注微信公众号“”