（2017）陕71行初165号
裁判日期: 2017-08-02
公开日期: 2017-08-31
案件名称
刘增文与户县人民政府行政批复一审行政判决书
法院
西安铁路运输中级法院
所属地区
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
刘增文,户县人民政府,户县安全生产监督管理局
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十九条
全文
西安铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2017）陕71行初165号原告刘增文，男，汉族。委托代理人冯佳珺，陕西谷正律师事务所律师。被告户县人民政府，住所地西安市户县甘亭街道东大街7号。法定代表人张永潮，县长。委托代理人崔立超，户县安全生产监督管理局工作人员。委托代理人刘振海，陕西睿和律师事务所律师。第三人户县安全生产监督管理局，住所地西安市户县人民路南段新农投大厦七楼。法定代表人沈天明，局长。原告刘增文因不服被告户县人民政府作出的行政批复，于2017年4月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年4月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月8日公开开庭审理了本案。原告刘增文及委托代理人冯佳珺，被告户县人民政府的委托代理人崔立超、刘振海，第三人户县安全生产监督管理局（以下简称户县安监局）的副局长姚迎旭到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2016年12月21日，被告户县人民政府作出县政发［2016］67号《户县人民政府关于陕西宋南成套设备制造有限公司“10.31”事故调查处理意见的批复》，简要内容为：“县安监局：你局报送的《关于陕西宋南成套设备制造有限公司“10.31”事故调查处理意见的请示》（县安监字〔2016〕25号）收悉。经县政府研究，现批复如下：一、原则同意事故调查组对事故原因分析和事故防范措施的建议。二、原则同意事故调查组对事故有关责任人和责任单位的处理意见。你局要及时对事故责任企业处罚到位，协助监察局督促相关单位于十五日内对事故涉及责任单位、责任人进行追责，并将处理结果进行备案。三、……”。原告刘增文诉称：2016年10月31日，陕西宋南成套设备制造有限公司（以下简称宋南公司）给西安惠大化学工业有限公司（以下简称惠大公司）安装罐槽过程中，因操作不当，罐槽倾倒，造成施工方一人死亡。2016年12月被告作出了事故调查报告及县政发［2016］67号《户县人民政府关于陕西宋南成套设备制造有限公司“10.31”事故调查处理意见的批复》，在事故调查报告和批复中认定原告未认真落实技术指导与监督职责，未有效制止叉车违背操作规程，对此次事故应负间接责任，该认定属于事实不清。原告作为惠大公司技术部开发科的职工，职责是工程验收与技术指导。此次设备安装及施工过程完全由宋南公司负责。另外，此次施工，惠大公司与宋南公司签有符合法律规定的施工合同书，该合同明确约定了双方的权利义务，原告根本无权过问施工方案及其他事项。原告作为惠大公司技术部开发科的职工，不应对此次事故负间接责任。基于以上事实与理由，原告特诉至法院，请求撤销被告户县人民政府县政发［2016］67号《户县人民政府关于陕西宋南成套设备制造有限公司“10.31”事故调查处理意见的批复》中第一条、第二条批复意见（涉及原告的内容）。原告刘增文向本院提交以下证据：证据1.户县人民政府关于陕西宋南成套设备制造有限公司“10.31”事故调查处理意见的批复。证明目的是该批复是具体行政行为，该行政行为直接影响到公民、法人的权利义务；该行政批复向外送达。证据2.户县安全生产监督管理局关于陕西宋南成套设备制造有限公司“10.31”事故调查处理意见的请示及调查报告。证明目的是：1.户县安监局对“10.31”事故责任认定不正确，原告没有技术指导与监督职责，原告在此次事故上不应承担责任；2、户县安监局无权要求惠大公司依据公司章程对原告进行处理，此要求违反法律规定。证据3.监局罚告字（2016）第09号行政处罚告知书。证明目的是：1、户县安监局依据批复的指示向原告作出行政处罚的告知书，进一步证明批复是具体行政行为，该行政行为直接影响公民的权利义务；2、户县安监局依据《安全生产法》第九十二条第一项规定对原告进行处罚是错误的；3、该行政处罚告知书处罚对象是原告，但没有向原告送达，该告知书程序是违法的。证据4.惠大公司与宋南公司的部分合同复印件。证明目的是：1、宋南公司负责将罐槽送达、安装在惠大公司生产区，宋南公司在施工中出现安全、工伤或人身伤亡事故，一切责任均由宋南公司承担；2、惠大公司负有协助宋南公司完成在定做生产区域内的运输，联络人为原告；3、原告在罐槽运输、安装过程中没有技术指导与监督职责。证据5.“10.31”事故承包方负责人王某某（证据名称中为王某第）对事故责任几项确认书。证明目的是：1、合同中没有具体要求项目的承包方出具详细施工方案文稿，所以，原告无法对该项目施工方案进行确认；2、原告对施工人员进行了口头安全教育，并要求现场外来施工人员听从立合人员的指导；3、在会议上没有协商用何种方式、何种作业手段作业，事故发生是罐槽落地不稳、倾斜砸死人的，属于突发事故，与擅自更改施工方案无关；4、原告无权指挥更不能取代承包方在现场指导指挥罐槽安装的整体工作；5、罐槽安装符合安全作业规范。总体证明原告在此次事故中无责任。证据6.“10.31”安装事故处理决定，证明目的是惠大公司因为被告的批复认定原告在“10.31”事故中存在次要责任，而解除与原告的劳动合同，严重损害了原告的合法权益。被告户县人民政府辩称：一、原告刘增文的诉讼请求不属于行政诉讼案件受案范围。原告要求撤销被告作出的县政发［2016］67号《户县人民政府关于陕西宋南成套设备制造有限公司“10.31”事故调查处理意见的批复》第一项、第二项批复意见，该《批复》属于内部行政行为，诉请撤销该《批复》相关内容不属于行政诉讼受案范围。答辩人作出《批复》的行为，系以户县安监局为适用对象，是对隶属于答辩人的部门实施行政管理活动的内部行政行为，该内部管理行为既包括下级单位向上级单位作出的请示、报告等，也包括上级单位向下级单位作出的决定、批复等，该《批复》没有给原告送达，该行政行为没有被外部化，也没有对原告的权利义务造成实际影响，故原告刘增文的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围。二、事故调查报告是依法作出的，包括请示、批复。原告认为按照他们提供的施工合同等证据证明原告没有责任，但是事故调查报告的形成是依照国家的法律规定作出的，不是仅由施工合同认定的，我们提交的证据确实充分证明事故调查报告是依照职权和法律依据等作出的。原告所述的行政处罚目前是没有的，批复、请示、报告是一个内部行政行为，该批复没有对原告造成具体权利义务的影响。事故调查报告是证据性的作用，批复是不违法的，事故调查报告也是按照法律的规定、程序、期限、行为的要求作出的，是合法合理的。因此请求法院依法裁定驳回原告的起诉或诉讼请求。被告户县人民政府向本院提交了以下证据:证据1.《户县人民政府关于陕西宋南成套设备制造有限公司“10.31”事故调查处理意见的批复》，证明目的是：1.该批复属于对隶属的下级行政机关的内部行为；2.该批复没有给原告送达，没有外部化。证据2.《户县安全生产监督管理局关于陕西宋南成套设备制造有限公司“10.31”事故调查处理意见的请示及调查报告》，证明目的是被告作出该批复具有法定职权。证据3.（1）事故调查组签到册、意见书，（2）询问通知书，（3）询问笔录，（4）施工现场照片，（5）涉案企业的营业执照、资质情况、合同。证明目的是户县安监局作出的事故调查报告及请示事实清楚、程序合法。第三人户县安监局述称：1.答辩人不是本案适格主体，不应当作为第三人参加本案诉讼。原告将答辩人列为第三人，没有法律依据。2.答辩人不具备作为行政诉讼第三人的法定条件。根据《行政诉讼法》第二十九条规定，“公民、法人或者其他组织”和“同被诉行政行为有利害关系”是作为第三人参加行政诉讼的两个前提条件。首先，行政诉讼法上的“公民、法人或者其他组织”是一个特定的涵义，是指行政法律关系中的相对人，而不是行政法律关系中的行政主体。答辩人属于行政机关，不能作为第三人参加行政诉讼。再者，“同被诉行政行为有利害关系”的“利害关系”是第三人同被诉具体行政行为之间，也就是同被告之间的利害关系，而不是与指示作出行政行为的机关、作出具体行政行为前置行为或者辅助行为的机关之间的利害关系。综上，答辩人不能作为第三人参加本案诉讼。第三人户县安监局未提交证据。经庭审质证，原告对被告提供证据的真实性和关联性没有异议，对合法性及证明目的不认可。被告对原告提交证据1、2、4的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的不认可；对证据3的真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可，认为该处罚告知书虽真实存在，但因被撤销而没有生效。对证据5、6的真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可。本院对上述证据认证如下：对于被告提交的证据，因原告对其真实性及关联性无异议，故本院对被告提交证据的真实性和关联性予以确认。对于原告提交的证据1、2、4，因被告对其真实性、合法性、关联性无异议，故本院对其真实性、合法性和关联性予以确认；对于原告提交的证据3监局罚告字（2016）第09号行政处罚告知书，本院经审查认为与本案无关，不予认定；对于原告提交的证据5、“10.31”事故承包方负责人王某某对事故责任几项确认书，本院经审查认为，该证据为证人证言，王某某未出庭作证，故对其真实性、合法性、关联性不予确认；对于原告提交的证据6、“10.31”安装事故处理决定，本院认为该决定系惠大公司对刘增文的处理决定，不是本案审查范围，与本案无关，故对其关联性、合法性不予确认。经审理查明，2016年12月7日，第三人户县安监局向被告户县人民政府报送了县安监字〔2016〕25号《关于陕西宋南成套设备制造有限公司“10.31”事故调查处理意见的请示》，该请示简要内容如下：“县人民政府:2016年10月31日上午11点30分左右，宋南公司发生一起起重伤害致一人死亡的生产安全事故。事故发生后，按照县政府指示，我局会同县监察局、县总工会、县公安局、县人事劳动和社会保障局组成事故联合调查组，并邀请县检察院参与，对事故进行了全面的调查分析，形成了《陕西宋南成套设备制造有限公司“10.31”事故调查报告》，对事故原因、性质、责任认定、处理意见和整改措施提出了初步意见，现将报告随文呈报”。该请示附件为《陕西宋南成套设备制造有限公司“10.31”事故调查报告》。该调查报告涉及原告刘增文的内容主要有：第四项事故原因分析，第2条间接原因第（1）项为惠大公司二期DFU间项目负责人刘增文，未认真落实技术指导与监督职责，在宋南公司没有制定罐槽安装施工方案的情况下，未有效制止叉车违背操作规程的行为，是造成此次事故的间接原因。第六项事故责任认定，第2条间接责任第（1）项为惠大公司二期DFU间项目负责人刘增文，未认真落实技术指导与监督职责，在宋南公司没有制定罐槽安装施工方案的情况下，未有效制止叉车违背操作规程的行为，对此次事故应负间接责任。第七项处理建议，第3条为建议惠大公司依据公司章程及相关管理制度对负有间接责任的项目负责人刘增文、叉车司机苑某某进行处理，并报县安监局备案。2016年12月21日，被告户县人民政府作出县政发［2016］67号《户县人民政府关于陕西宋南成套设备制造有限公司“10.31”事故调查处理意见的批复》，简要内容为：“县安监局：你局报送的《关于陕西宋南成套设备制造有限公司“10.31”事故调查处理意见的请示》（县安监字〔2016〕25号）收悉。经县政府研究，现批复如下：一、原则同意事故调查组对事故原因分析和事故防范措施的建议。二、原则同意事故调查组对事故有关责任人和责任单位的处理意见。你局要及时对事故责任企业处罚到位，协助监察局督促相关单位于十五日内对事故涉及责任单位、责任人进行追责，并将处理结果进行备案。三、……”。该批复随后向第三人户县安监局送达。第三人户县安监局陈述，因事故联合调查组为户县人民政府临时组建，无公章，因此该事故调查处理期间相关文书以及处理意见的请示均由户县安监局代章，被告户县人民政府予以认可。同时户县安监局陈述在收到户县人民政府的涉案批复后，已按照相关程序及处理意见执行。另查明，陕西宋南成套设备制造有限公司“10.31”事故调查组成员由户县总工会、户县监察局、户县安监局、户县人社局、户县公安局、户县检察院派员组成，于2016年11月1日签到。事故调查期间，有询问通知书、询问笔录、事故现场及相关照片、惠大公司与宋南公司签订的加工合同及图纸、惠大公司与宋南公司的营业执照等材料附查。2016年12月2日，户县人民政府“10.31”事故调查组对事故进行研究，同意该事故调查报告，事故调查组六位成员均签字认可。另查明，原告刘增文原系惠大公司技术部开发科的职工。刘增文陈述，2017年3月7日惠大公司与其解除了劳动合同，其因此向户县劳动仲裁委提出仲裁请求，2017年4月11日在其与惠大公司的劳动仲裁开庭过程中因惠大公司举证获知被告作出的被诉批复、第三人的请示及事故调查报告。本院认为，本案的争议焦点为：1.本案是否属于行政诉讼案件的受案范围；2.第三人是否为本案适格主体；3、户县人民政府作出的县政发［2016］67号《户县人民政府关于陕西宋南成套设备制造有限公司“10.31”事故调查处理意见的批复》第一项、第二项内容是否合法。一、关于本案是否属于行政诉讼案件受案范围的问题，被告认为该《批复》属于内部行政行为，没有给原告送达，没有被外部化，也没有对原告的权利义务造成实际影响，故本案不属于行政诉讼的受案范围。本院认为，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第三款规定，“事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理”，本案中，该批复虽未向原告刘增文送达，但是刘增文原工作单位惠大公司在另案中将该批复作为其对刘增文进行处理的依据予以提交，同时被告认可该批复与请示、事故调查报告属于一个整体，且该批复内容为同意事故调查组对事故原因分析和事故防范措施的建议以及对事故有关责任人和责任单位的处理意见，即为同意事故调查组作出的事故调查报告，而事故调查报告中认定刘增文对此次事故应负间接责任，并建议其所在单位对刘增文进行处理，因此，该批复与所附事故调查报告按照法律规定已被作为相关处理的依据并被相关部门付诸实施，其内容已经外化，且为原告刘增文设定了一定的义务，与刘增文有利害关系，故原告刘增文对该批复涉及其本人的内容不服提起的行政诉讼属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、关于第三人户县安监局是否为本案适格主体的问题，户县安监局认为其属于行政机关，不具备作为本案行政诉讼第三人的法定条件。本院认为，《行政诉讼法》第二十九条中关于“公民、法人或者其他组织”的规定，并未排除行政机关。本案中，户县安监局作为涉案事故调查组的代章单位，不仅派员参加事故调查组进行事故调查，还是被诉批复送达的单位和该批复的执行单位，其与被诉行政行为有利害关系，因此作为第三人参加本案诉讼并无不当。三、关于户县人民政府作出的县政发［2016］67号《户县人民政府关于陕西宋南成套设备制造有限公司“10.31”事故调查处理意见的批复》第一项、第二项内容合法性的问题。职权依据方面，原告刘增文没有异议，本院经审查亦予以确认。认定事实及证据方面，原告认为事故调查报告仅凭证人证言类证据，没有客观调查分析加工合同的书面证据，就不能得出事故发生的真正原因及责任的真正承担者，因此该批复及事故调查报告认定事实不清、证据不足，认定责任不正确。经审查，本院认为，本案中事故调查组组成人员、组成程序及调查程序等方面均符合《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关规定，而事故调查组对涉案事故的原因分析及责任认定，是行政机关根据相关材料及事实作出的判断和认定，属于对事实问题作出的判断，该判断和认定属于行政职权范围，不属于审判审理的范围。因此本院认为该批复认定事实清楚、证据确凿充分。适用法律方面，原告虽提出异议但未说明理由，经审查，该批复系被告依据《中华人民共和国安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关规定作出，因此本院认为该批复适用法律、法规正确。程序方面，原告刘增文认为该批复是内部文件，被告向惠大公司送达没有相关法律依据，因此程序违法。经审查，涉案事故为一般生产安全责任事故，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条、第十九条第二款、第二十九条、第三十二条第一款的规定，本院认为被告户县人民政府在发生涉案事故后，成立事故调查组，在法定期限内依法作出被诉批复，并按照规定向第三人送达，程序符合法律规定。同时原告刘增文一方面认为该批复已经外部化本案具有可诉性，另一方面又认为该批复属于内部文件，向惠大公司送达违法，其观点自相矛盾。本案中第三人陈述是其将该批复及所附事故调查报告送达给惠大公司及其他相关单位和部门，因此，原告该观点和理由缺乏事实和法律依据，本院不予认同。综上，本院认为，被告户县人民政府作出的县政发［2016］67号《户县人民政府关于陕西宋南成套设备制造有限公司“10.31”事故调查处理意见的批复》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告刘增文的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，依法不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告刘增文的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘增文负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。审 判 长 刘秦瑜代理审判员 韩 勇人民陪审员 折亚平二〇一七年八月二日书 记 员 王 珊 微信公众号“”