（2017）京行终2697号

裁判日期: 2017-08-18

公开日期: 2017-11-14

案件名称

查永林与中华人民共和国住房与建设部二审行政判决书

法院

北京市高级人民法院

所属地区

北京市

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

查永林,中华人民共和国住房和城乡建设部

案由

法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条

全文

北京市高级人民法院行政判决书(2017)京行终2697号上诉人（一审原告）查永林，男，1963年7月6日出生，汉族，住重庆市涪陵区。委托代理人林伟江，北京德恒（福州）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中华人民共和国住房和城乡建设部，住所地北京市海淀区三里河路9号。法定代表人陈政高，部长。委托代理人林乐彬，中华人民共和国住房和城乡建设部工作人员。委托代理人张军海，上海市建纬（北京）律师事务所律师。上诉人查永林因撤销行政许可决定一案，不服北京市第一中级人民法院(2016)京01行初1065号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年6月27日公开开庭审理了本案。查永林的委托代理人林伟江，中华人民共和国住房和城乡建设部的委托代理人林乐彬、张军海到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2016年8月26日，中华人民共和国住房和城乡建设部（以下简称住建部）对查永林作出建市行撤字〔2016〕55号《住房城乡建设部撤销行政许可决定书》（以下简称被诉决定），内容为：经调查核实，你隐瞒在重庆市水利投资（集团）有限公司（以下简称水投公司）工作的事实，存在以欺骗手段取得一级建造师注册证书的行为。我部于2016年7月13日向你发出了《住房城乡建设部撤销行政许可意见告知书》（建市行撤告字〔2016〕55号），并于2016年8月11日送达给你。对于你提交的书面陈述和申辩理由，经研究，不予采纳。依据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）第六十九条、第七十九条和《注册建造师管理规定》（中华人民共和国建设部令第153号，以下简称管理规定）第三十四条之规定，决定撤销查永林一级建造师注册执业资格，且三年内不得再次申请建造师注册。请你在收到本决定书之日起15日内，持一级建造师注册证书和执业印章到山东省住房城乡建设厅办理相关手续。同时，住建部告知了申请行政复议及起诉的权利及权利行使期限。查永林不服，向北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求撤销被诉决定。一审经审理查明，查永林自2009年起一直受聘于水投公司，为该公司总工办在岗员工，并正常领取薪酬。同年11月6日，查永林取得住建部颁发的《中华人民共和国一级建造师注册证书》，聘用企业为重庆市三立工业设备安装工程有限公司（以下简称三立公司）。2014年8月31日，查永林与聊城市黄河工程局签订《劳动合同》，约定合同期限自2014年9月1日至2017年8月31日。聊城市黄河工程局根据工作需要，安排查永林从事项目管理岗位工作。2014年12月30日，查永林将其所持有的一级建造师证书注册于聊城市黄河工程局。2015年10月，聊城市黄河工程局在其投标平潭综合实验区防洪防潮工程金井湾片区2﹟及2﹟延伸段排洪渠工程施工工程中，指派查永林作为项目经理参与投标。2016年1月22日，平潭综合实验区农村发展局收到举报，称查永林存在同时受聘于水投公司与聊城市黄河工程局等情况。后该局对查永林进行了相关调查，并将调查情况报至水利部建设与管理司。2016年6月28日，水利部建设与管理司向住建部市场监管司发函（水建管监〔2016〕29号）称，经调查核实，确认查永林自2009年3月起一直在水投公司工作，但2014年9月起又同时受聘于聊城市黄河工程局，违反了管理规定第二十六条中“注册建造师不得同时在两个或两个以上单位受聘或执业”的规定。水利部建设与管理司一并将有关证据材料转于住建部市场监管司。7月13日，住建部对查永林作出建市行撤告字〔2016〕55号《住房城乡建设部撤销行政许可意见告知书》，告知查永林拟撤销其一级建造师注册执业资格，且三年内不得再次申请注册，并告知查永林可于收到该告知书五日内向住建部提出书面陈述、申辩材料。8月11日，查永林收到该告知书。8月26日，住建部作出被诉决定，并告知其复议或诉讼的权利。一审庭审中，住建部明确其系基于查永林在申请将其一级建造师注册证书的聘用企业由三立公司变更为聊城市黄河工程局过程中，提供虚假材料，隐瞒在水投公司工作的事实作出的被诉决定，被诉决定所撤销的许可行为系其许可查永林的变更注册行为，而查永林原注册于三立公司的一级建造师注册证书因其与三立公司的劳动关系已经解除而自动失效，被诉决定要求查永林至山东省住房城乡建设厅办理的手续即为注销手续。查永林对其在申请办理变更注册之前已与三立公司解除劳动合同的事实予以认可。一审判决认为，根据行政许可法第六十九条并参照管理规定第三十一条的规定，住建部具有作出撤销一级建造师注册证书决定的法定职权。依据管理规定第十一条至第十四条的规定并结合本案相关事实，查永林所具有的“一级建造师注册执业资格”，既包括其初始注册于三立公司的注册证书，亦包括其变更注册于聊城市黄河工程局的注册证书。住建部在诉讼过程中明确，被诉决定系基于查永林在变更注册过程中提供虚假材料、隐瞒相关事实这一情形作出，因此被诉决定所撤销的“一级建造师注册执业资格”，系查永林变更注册于聊城市黄河工程局的执业资格，而查永林初始注册于三立公司的执业资格，因在变更注册之前查永林已经与三立公司解除劳动关系，因此其初始执业资格业已失效。一审法院认为，住建部依据行政许可法第六十九条、第七十九条、管理规定第三十四条之规定作出撤销查永林的一级建造师注册执业证书，并不准查永林三年内再次申请建造师注册，在此基础上要求查永林进一步办理相关注销手续，并无不当之处。主要理由如下：一、查永林隐瞒其在水投公司工作的事实获准变更注册的行为属于以欺骗手段取得一级建造师注册证书的行为。管理规定第三十四条规定，以欺骗、贿赂等不正当手段取得注册证书的，由注册机关撤销其注册，三年内不得再次申请注册，并由县级以上地方人民政府建设主管部门处以罚款。第十三条规定，在注册有效期内，注册建造师变更执业单位，应当与原聘用单位解除劳动关系，并按照第七条、第八条的规定办理变更注册手续，变更注册后仍延续原注册有效期。申请变更注册的，应当提交工作调动证明（与原聘用单位解除聘用合同或聘用合同到期的证明文件、退休人员的退休证明）等材料。上述条款之所以要求注册建造师变更注册时与原聘用单位解除劳动关系并提交工作调动证明，旨在通过对注册建造师劳动关系的审查保障注册建造师在一家聘用单位进行执业活动，以便发挥其专业技术水平，进而对项目建设与工程管理起到充分的监督职责。注册建造师的执业活动对于保障建设工程质量安全、维护建设项目有序实施具有重要意义。注册建造师执业活动的特殊性决定了注册建造师不得在两个或多个聘用单位受聘或执业，注册建造师的实际工作单位与聘用单位亦不得分离，即注册建造师不得有所谓“人证分离”、“非法挂证”的行为。此亦管理规定第二十六条第六项规定的意旨所在。本案中，查永林与聊城市黄河工程局所签劳动合同为全日制工作合同，明确约定了查永林每天的工作时间为8小时。可见，查永林对其变更注册后的工作性质、工作时间当有明确认知，其在水投公司的工作明显会对其在聊城市黄河工程局所从事的注册建造师执业活动产生影响甚至冲突，对此查永林亦应明知。故查永林在水投公司实际工作的事实属于其在申请变更注册时应当披露的事项，其隐瞒该事实的行为属于以欺骗手段获取变更注册的行为。关于查永林所称管理规定第七条、第二十六条、管理办法第二十二条所规定的“受聘”、受聘“单位”、“企业”具有特定含义，查永林与水投公司的劳动关系不构成管理规定与管理办法所禁止的同时“受聘”或“执业”，故而不需要进行披露等主张。一审法院认为，上述规定中所指受聘“单位”或“企业”并非指具有特定资质的单位，“受聘”亦非特指与受聘“单位”或“企业”形成劳动关系并以注册建造师的名义从事执业活动。注册建造师作为特殊行业，其执业活动事关建设工程质量安全，不准其在从事注册建造师业务的同时兼职从事其他职业，符合行业管理的需要，亦符合管理办法构建注册建造师注册管理制度的立法本意。查永林的上述主张并不能否定其与水投公司签订劳动合同并实际从事有关工作的事实，不能当然得出不予披露的结论。对其该项主张，一审法院不予支持。另外，查永林与聊城市黄河工程局实际签订劳动合同的事实亦不能否定其在水投公司工作的事实，对其该项主张，一审法院亦不予支持。二、住建部以查永林变更注册中的欺骗行为为基础撤销其“一级建造师注册执业资格”于法有据。行政许可法第七十九条规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚；取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内不得再次申请该行政许可；构成犯罪的，依法追究刑事责任。管理办法第三十四条规定，以欺骗、贿赂等不正当手段取得注册证书的，由注册机关撤销其注册，三年内不得再次申请注册，并由县级以上地方人民政府建设主管部门处以罚款。其中没有违法所得的，处以1万元以下的罚款；有违法所得的，处以违法所得3倍以下且不超过3万元的罚款。从文义解释角度分析，管理规定的上述条款所规制的行为为注册行为，包括初始注册、变更注册、延续注册以及增项注册等，并非单指初始注册行为。从目的解释角度分析，该条款中“三年内不得再次申请注册”系对行为人课以的一种行为限制义务，与“罚款”一样具有处罚的性质，是对行为人采取欺骗、贿赂等不正当手段取得注册证书行为的一种否定性评价。本案中，查永林采取了欺骗手段获得变更注册，住建部基于该行为将其变更注册予以撤销，并基于初始注册已失效的事实，并不准其三年内再次申请注册，是对查永林行为本身的否定性评价，符合上述条款规定。查永林关于上述条款规制的是初始注册行为，且住建部应仅就其执业行为依管理规定第三十七条及管理办法第二十二条之规定进行处罚的主张，缺乏法律依据，一审法院不予支持。三、住建部撤销查永林“一级建造师注册执业资格”后，要求查永林办理注销手续，并无不当。管理规定第十七条规定，注册建造师依法被撤销注册的，注册建造师本人和聘用单位应当及时向注册机关提出注销注册申请，由注册机关办理注销手续，收回注册证书和执业印章或者公告注册证书和执业印章作废。本案中，查永林对其与三立公司已解除劳动关系予以认可，住建部依据上述规定要求查永林至山东省住房和城乡建设厅办理注销手续，符合上述规定，并无不当之处。另外，住建部在作出被诉决定的过程中，履行了正当程序，向查永林告知了有关权利，听取了查永林的陈述申辩意见，其作出程序亦无不当。但需指出，被诉决定系依据行政许可法的明确规定所作出的行政行为，决定的内容应当明确，其法律效力应当清晰。被诉决定在表述撤销查永林“一级建造师注册执业资格”时，未明确区分变更注册和初始注册，易引发混淆；在要求查永林到山东省住房城乡建设厅办理相关手续时，也未明确指明是注销手续，亦未明确说明办理注销手续的基础是初始注册已经失效。虽然相关表述的具体含义可能基于本领域的行政执法惯例并无歧义，住建部在诉讼中也已经明确，经审查相关事实和法律依据亦清楚有据，但作为行政决定文书仍应注意规范严谨，建议住建部在今后的执法中予以规范。综上，被诉决定认定事实清楚，适用法律正确，结论亦无不当，一审法院予以支持。查永林的相关主张均缺乏事实及法律依据，一审法院不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回了查永林的诉讼请求。查永林不服一审判决，向本院提起上诉称：第一，管理规定和《注册建造师执业管理办法（试行）》（建市[2008]48号，以下简称管理办法）就注册建造师受聘执业这一特定事项，构成特别规定和一般规定、新规定与旧规定之关系。根据《中华人民共和国立法法》第九十二条之规定，管理办法系特别规定和新规定，应优先适用。一审判决依据管理规定作出，属适用法律错误；第二，管理规定第二十六条的规范意旨是注册建造师不得同时在两个企业受聘为注册建造师，一审判决适用法律错误；第三，管理规定第三十四条之“注册”，特指初始注册而不包括变更注册，一审判决认为包括变更注册，属适用法律错误。综上，请求撤销一审判决，并撤销被诉决定。住建部未向本院提交书面答辩意见，其在庭审中口头答辩称：第一，查永林违法同时受聘于两家企业。查永林自2009年3月起一直在水投公司从事全日制工作，系全职工作，并非兼职，查永林在聊城黄河工程局亦为全职工作，故其同时受聘两家企业、建立两个劳动关系的行为违法，属于住建部禁止的“人证分离、非法挂证”的行为；第二，住建中有权撤销查永林一级建造师注册执业资格。查永林的行为符合管理规定第三十四条的规定，应予撤销；第三，住建部撤销行政许可行为程序合法，并无过失。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持一审判决。双方当事人提交的证据均已随案移送本院，本院经审查，与一审法院认证意见一致。双方当事人对一审法院查明的事实均无异议。本院对一审法院查明事实依法予以确认。本院认为,对于查永林是否存在以欺骗手段取得一级建造师注册证书的行为及住建部撤销其一级建造师执业资格是否符合规定的问题，本院同意一审法院的相关认定，不再赘述。针对查永林的上诉主张，本院认定如下：第一，关于查永林所持管理规定第三十四条之“注册”，特指初始注册而不包括变更注册之主张，本院认为，《中华人民共和国建筑法》（根据2011年4月22日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议《关于修改〈中华人民共和国建筑法〉的决定》修正）（以下简称建筑法）第六条规定，国务院建设行政主管部门对全国的建筑活动实施统一监督管理；第十四条规定，从事建筑活动的专业技术人员，应当依法取得相应的执业资格证书，并在执业资格证书许可的范围内从事建筑活动。住建部在前述法律授权的前提下，为加强对注册建造师的管理，出台了管理规定。管理规定第四条第一款规定，国务院建设主管部门对全国注册建造师的注册、执业活动实施统一监督管理。管理规定第二章对注册作出专门规定，分别规定了建造师的初始注册、变更注册、延续注册等多种注册许可。故住建部作为国家建设行政主管部门，对于注册建造师的上述注册事项均具有进行行政监管的职责。管理规定第三十四条“以欺骗、贿赂等不正当手段取得注册证书的，由注册机关撤销其注册”内容中所指“注册”应包括初始注册、变更注册等注册许可，查永林关于该法条规定中的注册仅指初始注册的主张没有法律依据，本院不予支持；第二，关于查永林所持本案应优先适用管理办法的有关规定的主张，本院认为，管理规定系原建设部颁发的现行有效的规章，全面规定了注册建造师的注册、执业、继续教育和监督管理。管理规定第二十六条第（六）项规定了“注册建造师不得同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业”。管理办法系原建设部依据建筑法、管理规定等法律、法规、规章，为规范注册建造师执业活动所制订的规范性文件，该办法第二十二条所规定的注册建造师不得作出的行为亦以执业活动为前提，该条第（八）项规定不得“同时在两个或者两个以上企业受聘并执业”。该规定内容虽与前述管理规定第二十六条第（六）项之规定有所不同，但并不冲突，查永林自2009年起一直受聘于水投公司，其又于2014年8月与聊城市黄河工程局签订劳动合同，与该局建立劳动关系。查永林同时受聘于两个单位，故住建部适用管理规定第二十六条并无不当。查永林关于一审适用法律错误的主张本院不予支持。第三，关于管理规定第二十六条的规范意旨是注册建造师不得同时在两个企业受聘为注册建造师，一审判决适用法律错误的主张，本院认为，前述管理规定第二十六条第（六）项规定的注册建造师不得同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业，该规定中对于同时受聘于两个单位的性质并未限定，企业是否具有符合注册建造师执业资格要求的资质证明并不是适用该规定的条件。本案中，查永林自2009年起一直受聘于水投公司，从事全日制工作，其取得一级建造师注册许可后，在未与水投公司解除劳动关系的情况下，又于2014年8月与聊城市黄河工程局签订《劳动合同》，从事项目管理工作，故其行为属于前述规定中同时在两个单位受聘的情形。查永林认为前述规定仅指注册建造师不得同时在两个企业受聘为注册建造师的意见没有法律依据，其所持上述主张本院不予支持。对于被诉决定的履行程序及内容表述所存在的问题，本院同意一审法院的意见，不再赘述。综上，一审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持。查永林的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人查永林负担（已交纳）。本判决为终审判决。审　判　长　　娄宇红代理审判员　　哈胜男代理审判员　　周凯贺二〇一七年八月十八日书　记　员　　秦静羽关注微信公众号“”