（2017）湘12行终55号
裁判日期: 2017-08-14
公开日期: 2017-08-31
案件名称
余桂清与怀化市规划局行政许可二审行政判决书
法院
湖南省怀化市中级人民法院
所属地区
湖南省怀化市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
余桂清,怀化市规划局,怀化市水务投资集团有限公司
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十六条，第八十九条
全文
湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）湘12行终55号上诉人（原审原告）余桂清，女，1976年1月26日出生，汉族，户籍所在地湖南省怀化市鹤城区。被上诉人（原审被告）怀化市规划局，地址怀化市顺天北路146号。法定代表人彭章南，局长。委托代理人赖朝晖（特别授权），男，怀化市规划局法规科负责人。原审第三人怀化市水务投资集团有限公司，地址怀化市红星北路130号。法定代表人曾红卫，董事长。上诉人余桂清因与被上诉人怀化市规划局（以下简称市规划局）、原审第三人怀化市水务投资集团有限公司（以下简称市水务投资公司）规划行政许可及行政赔偿纠纷一案，不服湖南省怀化市鹤城区人民法院（2016）湘1202行初108号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明,2012年6月21日，怀化市发展和改革委员会作出《关于核准怀化市城区供水管网建设四期工程、怀化市洪江区城市供水管网改扩建工程项目的批复》（怀发改投资[2012]64号），同意由怀化市水务建设经营有限公司实施怀化市城区供水管网建设四期工程。2013年5月15日,第三人市水务投资公司持上述项目核准文件向被告市规划局提交了关于二环路供水管道规划报建的申请、湖南省建设项目选址（定点）申请表、湖南省建设工程规划许可证申请表、怀化市二环路（二水厂-迎丰路段）给水规划工程报建图，申请被告市规划局核发二环路供水主管建设规划许可手续。被告市规划局于2013年7月11日核发建规[建]字第201307129号湖南省建设工程规划许可证，第三人市水务投资公司于2013年7月16日领取了该规划许可证。2015年3月25日，怀化市水务建设经营有限公司向被告市规划局提交《关于出场管线DN1400管道调整规划变更的请示》，请求对怀化市城区供水管网四期工程中城区内主供水DN1400管道出厂管线方案作出调整，并提交了管线设计路线示意图等相关材料，但本案中未有证据证明第三人市水务投资公司及怀化市水务建设经营有限公司就线路变更取得新的规划许可证。原告余桂清系湖南省怀化市鹤城区盈口乡黄家山村村民，继承了父亲余学金的林权，后经过批准又在该林地上建房。2015年，原告余桂清认为第三人市水务投资公司在其林地上动工修建大型供水管进而与第三人发生纠纷。2016年4月25日，原告余桂清申请政府信息公开，得知被告市规划局在2013年7月11日给第三人市水务投资公司发放了建规[建]字第201307129号湖南省建设工程规划许可证，原告余桂清认为被告违法发放该规划许可证损害其合法权益并导致其产生经济损失，遂向法院提起行政诉讼。原审法院认为，原、被告、第三人对被告具有发放建设工程规划许可证的法定职责无争议，对被告具有上述法定职责予以认可。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定:“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”本案中，被告市规划局提供的证据证明第三人申请办理建设工程许可证时提交了项目核准文件、建设项目选址（定点）申请表、供水管道规划报建申请、建设工程规划许可证申请表、给水规划工程报建图，被告受理后根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定核发建规[建]字第201307129号湖南省建设工程规划许可证，符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中原告主张被告的行政行为致其合法权益受到损害，要求被告赔偿经济损失180万元，但其未能提供有效证据证明所受到的具体经济损失以及经济损失与被告所作行政行为之间的因果关系。综上，原告要求撤销被告于2013年7月11日发放的建设工程规划许可证建规[建]字第201307129号及要求被告赔偿原告各项经济损失合计180万元的理由不能成立，原告的诉讼请求没有法律依据，法院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第六十九条之规定，判决驳回原告余桂清的诉讼请求。案件受理费50元，由原告余桂清负担。上诉人余桂清上诉认为，（一）市规划局核发规划许可证的行政行为违法。首先，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，办理建设工程规划许可，应当提供土地的有关证明文件，建设工程设计方案，修建性详细规划等，并应当依法将审定的修建性详细规划，建设工程设计方案的总平面图予以公布。但市规划局没有依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条来依法发证。市规划局只要依据《中华人民共和国城乡规划法》在庭审中出示用地红线图、施工作业红线图等相关图纸，即可查清事实，但市规划局以国家机密为由在庭审中不予出示。其次，怀化市发展和改革委员会的批复是给案外人怀化市水务建设经营有限公司的，但在规定期限内未动工，该批复已失效。再次，被上诉人提供的证据“给水工程规划报建图，变更的请示，管线设计路线示意图，四院线函［2015］163号，联系函”均为案外人怀化市水务建设经营有限公司，不能等同于原审第三人。（二）原审法院滥用职权。原审法院在庭审结束后主动动用职权要求市规划局去现场勘查，出具图纸证明供水主管的规划线路不经过余桂清的林地及宅基地，违反了人民法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性，调取行政机关在作出具体行政行为时未收集的证据的规定，以及未经法庭质证的证据不能作为人民法院裁判根据的规定。请求：撤销原审判决，查清事实后依法改判。被上诉人市规划局书面答辩称,（一）市规划局给市水务投资公司核发建规[建]字第201307129号规划许可证的程序和实体均符合法定要求。（二）建规[建]字第201307129号规划许可证所明确的建设范围是在已建城市道路用地范围内进行供水主管施工，并未占用余桂清所属林地。（三）原审第三人市水务投资公司于2015年3月25日向市规划局申请调整二环路供水主管规划方案，调整后的供水主管出厂管线线路走向发生更改，市规划局将在市水务投资公司完善该段管线土地划拨手续后，依法对该项目规划许可内容进行变更。本案系第三人在申请变更供水管网局部走向时因征拆产生的矛盾纠纷，与原审批规划许可不存在利害关系，上诉人要求撤销原审判决，与事实和法律不符，请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。原审第三人市水务投资公司未予书面陈述。各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，对本案证据材料进行审核。经审查，各方当事人原审提交并经庭审质证的证据，可以作为认定本案事实的依据。各方当事人均没有新证据向本院提交。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，市规划局对市水务投资公司的建设项目选址（定点）申请的审查意见为：同意在人行道、绿化带内埋设自来水供水主管，并要求供水主管建设应与道路建设同步。市水务投资公司同意在人行道或绿化带内埋设供水主管。建规[建]字第201307129号规划许可证的建设项目名称为“二环路（二水厂-迎丰路段）给水工程”，建设位置为二环路。本院认为，首先，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”根据上述规定，建设单位申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案、修建性详细规划等材料。就本案而言，因本案的规划许可只涉及到供水主管的走向，原审第三人市水务投资公司提交给市规划局的《怀化市二环路（二水厂-迎丰路段）给水规划工程报建图》兼具修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图之功能；因本案的供水主管铺设地是在市二环路沿人行道或绿化带以下，其建设范围是在已建城市道路用地范围内，不存在征地问题，无须提交用地红线图。因此，原审第三人依规定提交了相关申请材料，市规划局受理后核发规划许可证的行为合法。另，原审庭审中，市规划局为证明本案规划许可的供水主管走向向法庭出示了《怀化市二环路（二水厂-迎丰路段）给水规划工程报建图》、管线设计路线示意图等图纸作为证据，并经庭审质证，并非上诉人所称的相关图纸未在庭审中出示并未经庭审质证。余桂清在接受本院询问时，对市规划局不公开并不让其复印本案所涉图纸的行为持有异议。《城乡建设档案密级划分暂行规定》第二十六条规定，供水综合管网档案为机密；《国家保密局、中华人民共和国建设部关于城市规划有关内容是否应当保密的复函》规定，城市电力、电讯、给排水、供热、供气、防洪、人防等地下管线的现状图、规划图不得公开。根据上述规定，本案供水主管的路线规划图不能公开，本案不公开并不允许余桂清复印有关图纸，并无不当。其次，怀化市水务建设有限公司系市水务投资公司的下属公司无疑，市规划局给市水务投资公司核发规划许可证，并无不当。再次，本案怀化市发展和改革委员会的批复作出时间是2012年6月11日，规划许可证的核发时间是2013年7月11日，核发规划许可证时该批复并未超过两年，上诉人亦没有证据证明本案规划许可的建设工程未在批复作出后的两年内动工。原审法院在庭审后为查清原规划许可建设范围与现供水地下管线走向的案件事实，要求市规划局提供证据，市规划局委托怀化市城市勘查设计院绘制《怀化市第二水厂管线现状实测图》作为证据提供给原审法院，并非上诉人余桂清所称的原审法院调取证据，亦非上诉人所称的为证明被诉具体行政行为的合法性，调取行政机关在作出具体行政行为时未收集的证据之情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“人民法院有权要求当事人提供或补充证据。”因此，原审法院为查清案件事实，要求市规划局提供证据，并无不当。原审法院在庭后组织本案各方当事人对市规划局提供的这份证据进行了质证，程序合法。原审第三人市水务投资公司未按建规[建]字第201307129号规划许可证规定的建设范围施工，改变规划许可从余桂清的林地和宅基地经过铺设水管，不在本案审理范围之内。余桂清若认为其合法权益受到侵害，可以另行提起诉讼。综上，市规划局核发建规[建]字第201307129号规划许可证的行为合法，该规划许可证确定的建设范围为供水主管在市二环路沿人行道或绿化带以下铺设，没有经过余桂清的林地和宅基地，未损害余桂清的合法权益。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人余桂清负担。本判决为终审判决。审 判 长 王立志审 判 员 周 晓审 判 员 何志良二〇一七年八月十四日代理书记员 肖丽红附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条：人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； 更多数据：