（2017）甘01行初29号
裁判日期: 2017-08-01
公开日期: 2017-09-26
案件名称
王义和和金昌市人民政府（以下简称金昌市政府）;金昌市国土资源局（以下简称金昌市国土局）非诉执行审查案件行政判决书
法院
甘肃省兰州市中级人民法院
所属地区
甘肃省兰州市
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
案由
法律依据
全文
甘肃省兰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）甘01行初29号原告王义和，男，l952年3月8日出生，汉族。委托代理人黄文清，甘肃金天元律师事务所律师。被告金昌市人民政府（以下简称金昌市政府）（以下简称金昌市政府）（以下简称金昌市政府）（以下简称金昌市政府），住所地：金昌市金川区。法定代表人杨建武，金昌市政府市长。委托代理人方智天，男，金昌市政府法制办公室干部。委托代理人刘建生，甘肃经纶律师事务所律师。第三人金昌市国土资源局（以下简称金昌市国土局）（以下简称金昌市国土局）（以下简称金昌市国土局）（以下简称金昌市国土局），住所地：金昌市金川区。法定代表人张永红，该局局长。委托代理人马喜国，男，金昌市国土局双湾国土所所长。原告王义和因不服被告金昌市政府作出的金政复决字[2017]第2号《驳回行政复议申请决定书》，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭；经审查后，依法通知金昌市国土局作为本案第三人参加诉讼，并公开开庭审理了本案。原告王义和及其委托代理人黄文清、被告金昌市政府的委托代理人方智天、刘建生以及第三人金昌市国土局的委托代理人马喜国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。金昌市政府2017年4月14日作出的金政复决字[2017]第2号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《复议决定书》）的主要内容为：经复议查明，l999年1月5日，小井子分场与申请人王义和签订《土地承包经营合同》一份，约定由小井子分场自1999年10月1日至2029年9月30日期间将荒地211.7亩承包给申请人王义和经营。2014年2月26日，申请人王义和又将上述承包土地租赁给金昌昌灵种植专业合作社种植竹柳。3月12日，小井子分场场发(2014)14号文件作出关于禁止在基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网的通知。5月8日，被申请人对申请人王义和作出金国土资发[2014]70号《国土资源违法后果预先告知书》和《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为，限期恢复耕种，每平方米处以20元罚款，但对其违法行为未作出正式的行政处罚。6月27日，小井子分场以土地承包经营权出租合同纠纷为由将王义和诉至永昌县人民法院，经开庭审理，永昌县人民法院于同年9月18日作出了(2014)永民二初字第206号民事判决，该判决载明：“经审理查明…2014年5月8日，金昌市国土资源局作出对被告王义和的违法后果预先告知书、责令停止违法行为通知书，并向被告王义和送达”。王义和不服该判决，向金昌市中级人民法院提起上诉，金昌市中级人民法院审理后于2015年6月25日作出了“驳回上诉，维持原判”的终审判决。行政复议期间，行政复议机构于2017年4月1日向申请人王义和出示了被申请人提交的答复意见和证据材料，在阅看完上述全部材料后，申请人王义和向行政复议机构作出了询问笔录，其在笔录中称人民法院的判决文书是真实的，但在县法院和市中级法院两次审理中均未见过被申请人作出的金国土资发[2014]70号《国土资源违法后果预先告知书》和《责令停止违法行为通知书》，承包土地和诉讼期间一直未见到过这两个文件，直到今年二月底才从别处复印得到的，所以提起了行政复议申请。4月6日，行政复议机构又向永昌县人民法院调取了上述案件的民事判决书和法庭审理记录等相关证据材料，记录中载明：原告小井子分场当庭向法庭及王义和出示了被申请人作出的金国土资发[2014]70号《国土资源违法后果预先告知书》和《责令停止违法行为通知书》以及国土资源法律文书送达回证，王义和当庭的质证意见是“国土资源违法后果预先告知书、责令停止违法行为通知书上的字是我签的，但其不具有针对性，当时竹柳苗未种植”，足以说明申请人王义和对被申请人作出的金国土资发[2014]70号《国土资源违法后果预先告知书》和《责令停止违法行为通知书》是知晓的，且被申请人向其送达两份法律文书的事实已被司法机关的生效判决所确认。本机关认为，根据《行政处罚法》第三十一条的规定，被申请人作出的金国土资发[2014]70号《国土资源违法后果预先告知书》和《责令停止违法行为通知书》仅仅是在作出行政处罚决定前的预先告知，不是正式的行政处罚，该行政行为并未侵害其实体权利。根据《行政复议法》第九条和《行政复议法实施条例》第十五条第一款(六)项的规定，申请人对被申请人作出的《国土资源违法后果预先告知书》和《责令停止违法行为通知书》早在2014-2015年土地承包和诉讼期间就已知晓，这一事实已被司法机关的生效法律文书所确认，自此开始应当知道其权利受到侵害，然后可在法定时限内申请行政复议。但是，行政复议机构依法调取的证据和被申请人提交的证据足以证明申请人的申请已经超过行政复议的期限。因此，申请人提出的行政复议申请属于《行政复议法实施条例》第四十八条第一款(二)项规定的情形，本机关决定，驳回申请人王义和的行政复议请求。原告王义和诉称，其对金昌市国土局2014年5月8日作出的金国土资发[2014]70号《国土资源违法后果预先告知书》和《责令停止违法行为通知书》不服，向金昌市政府申请行政复议。金昌市政府复议机关于2017年4月14日向原告下达《复议决定书》。原告认为该《复议决定书》存在严重错误，其事实如下：一、《复议决定书》认定原告早在2014—2015年土地承包和诉讼期间己经知晓金国土资发[2014]70号《国土资源违法后果预先告知书》和《责令停止违法行为通知书》是错误认定。《复议决定书》中引用的旁证是永昌县人民法院开庭笔录有关本案原告质证“国土资源违法后果预先告知书和责令停止违法行为通知书送达回证上的字是我签的”，这个笔录不合常理。原告近期获得的送达回证复印件足以证明金国发[2014]70号文件根本未送达原告。永昌县人民法院也拿不出有原告签字的回证单。原告必须严肃指出《复议决定书》引用的庭审记录质证，其内容与本案的事实不符。本案诉讼的是没有送达，也没有任何签字的行政行为通知书，并且针对性明确的《国土资源违法后果预先告知书》和《责令停止违法行为通知书》，而不是永昌县法院编造的庭审记录所载的送达而又有本案原告签字，并且没有指向的上述通知书。金昌市政府复议机关用不真实的庭审记录为证，认定“原告早在2014-2015年土地承包的诉讼期间已经知晓金国土资发[2014]70号《国土资源违法后果预先告知书》和《责令停止违法行为通知书》”，对于这一认定，原告决不认可，也永不认可。二、金昌国土局向原告下达的[2014]70号文件事实不清，程序违法。1.《基本农田保护条例》规定只有县级以上人民政府土地行政主管部门和农业行政主管部门对本行政区域内发生的破坏基本农田行为有权责令纠正。为什么金国资发[2014]70号法律文书由双湾土管所下达呢?并且没有县以上土地行政主管部门公章和法人印章呢?原告认为金国资发[2014]70号文件违反法定程序。2.根据《基本农田保护条例》第二十七条相关规定，相关政府部门应当和集体经济组织签订基本农田保护责任书，而原告没有与任何组织和政府部门签订过保护责任书，即使跟八一农场有责任书，那就应该将法律文书发给八一农场，不应当发给原告。原告认为该行政行为明显不当。3.金国土资发[2014]70号文件是针对原告的，那就应当发到当事人手中，这么重要的法律文书不发到当事人手中，原告认为违反法定程序。4.竹柳的确是树的一种，如果当树种，就必须得把原根栽进土内，这样才能长成高大的树。原告种的竹柳是把原根切割掉，整个种植周期内，没长出一棵树，也不存在半片林。铁的事实证明，原告承包的地内根本不存在违反基本农田保护条例中的相关规定。原告认为金国土资发[2014]70号文件认定原告种竹柳行为违反《基本农田保护条例》主要事实不清，证据不足。三、根据现有铁的证据证明，金国土资发[2014]70号《国土资源违法后果预先告知书》和《责令停止违法行为通知书》被各级法院引用，法院以该行政行为为重要依据，强行判决收回原告自费开荒的238.2亩土地，造成了数百万的经济损失，行政部门应当纠正其错误。故向人民法院提起诉讼，请求撤销金政复决字[2017]第2号《驳回行政复议申请决定书》。原告王义和当庭增加一项诉讼请求，要求撤销金昌市国土资源局金国土资发[2014]70号《国土资源违法后果预先告知书》和《责令停止违法行为通知书》。被告金昌市政府答辩称，一、《复议决定书》事实清楚。1.人民法院的生效判决书充分证实王义和于2014年5月8日就收到了金国土资发[2014]70号《国土资源违法后果预先告知书》和《责令停止违法行为通知书》。根据行政诉讼证据规则，该生效判决书可以作为复议机关认定事实的依据。2.永昌县人民法院法庭审理记录足以认定王义和于2014年5月8日收到了金国土资发[2014]70号《国土资源违法后果预先告知书》和《责令停止违法行为通知书》，原告王义和对金国土资发[2014]70号《国土资源违法后果预先告知书》和《责令停止违法行为通知书》内容是知晓的。3.王义和至少在民事案件上诉时就应当知道金国土资发[2014]70号《国土资源违法后果预先告知书》和《责令停止违法行为通知书》的存在。王义和自称的“今年二月底才知道”不符合客观实际，王义和最晚于2014年9月18日就应当知道金国土[2014]70号《国土资源违法后果预先告知书》和《责令停止违法行为通知书》的存在。二、《复议决定书》符合法定程序。金昌市政府受理王义和的复议申请后，依法对复议事项事实进行了全面审查，调取了永昌县人民法院审理甘肃省国营八一农场小井子分场诉王义和土地承包经营权出租合同纠纷一案的卷宗，行政复议机构工作人员于2017年4月1日向王义和出示了被申请人提交的答复意见和证据材料，制作了询问王义和的笔录。在查明事实的基础上，行政复议机构在法定期限内做出《复议决定书》，复议程序合法。三、《复议决定书》适用法律正确。上述事实充分证明原告王义和于2014年5月8日就收到了金国土资发[2014]70号《国土资源违法后果预先告知书》和《责令停止违法行为通知书》，王义和辩称“于今年二月底才知道金国土资发[2014]70号《国土资源违法后果预先告知书》和《责令停止违法行为通知书》”没有任何证据支持，也不符合事实。王义和于2017年3月20日提起的复议申请已经超过行政复议的期限。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款(二)项规定，复议机关驳回王义和的行政复议申请，适用法律正确。综上所述，《复议决定书》程序合法、事实清楚、证据充分、适用法律正确，请人民法院予以维持。被告金昌市政府当庭口头补充答辩称，金国土资发[2014]70号《国土资源违法后果预先告知书》和《责令停止违法行为通知书》并不是行政处罚，对原告权利不产生影响，是不可诉的行政行为。人民法院在民事审判中采用金国土资发[2014]70号《国土资源违法后果预先告知书》和《责令停止违法行为通知书》的问题，原告可以在民事案件举证质证程序中提出意见，二者与原告的民事损失没有任何关系。第三人金昌市国土局陈述称，2014年5月8日我局接到八一农场报告，称王义和在基本农田上种植竹柳。我局双湾国土所作为金昌市国土局的派出机构经调查后，向王义和下发了金国土资发[2014]70号《国土资源违法后果预先告知书》和《责令停止违法行为通知书》。后来王义和自行清除了竹柳，我局就没有对其作出处罚。之前王义和一直没有对金国土资发[2014]70号《国土资源违法后果预先告知书》和《责令停止违法行为通知书》提出异议，现在王义和说2014年5月8日没有收到金国土资发[2014]70号《国土资源违法后果预先告知书》和《责令停止违法行为通知书》没有依据。经审理查明，1999年1月5日，王义和与甘肃省国营八一农场小井子分场签订《土地承包经营合同》，其中约定甲方（甘肃省国营八一农场小井子分场）将荒地211.7亩承包给乙方（王义和），承包期限30年，从1999年10月1日起至2029年9月30日止；2009年12月16日，双方对土地亩数测量核准，确认王义和承包土地为238.2亩；2011年4月5日和2012年4月10日，双方分别签订开发性家庭农场土地租赁合同各一份，其中约定甲方将耕地238.2亩出租给乙方王义和用于农业生产种植，乙方向甲方交纳租费及其他费用，合同期限均为当年1月1日至12月31日止；2013年起，王义和未与甲方签订开发性家庭农场土地租赁合同，但王义和实际种植了租赁土地，并向甲方交纳了2013年度和2014年度土地租赁费等。2014年3月12日，甘肃省国营八一农场小井子分场下发场发（2014）14号《关于禁止在基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网的通知》，并于2014年3月15日由王义和收阅该通知。2014年5月8日，金昌市国土局双湾管理所作出《关于对小井子分场部分职工在基本农田内违法种植树木的处理意见》，确定小井子分场职工在基本农田种植竹柳、洋槐的行为违法，责令其立即停止违法行为，并限期恢复耕种。同日，金昌市国土局向王义和作出金国土资发[2014]70号《国土资源违法后果预先告知书》，其主要内容为：“你未经国土资源部门批准，擅自在国营八一农场小井子分场十队基本农田内种植竹柳的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，现责令你立即停止该行为，否则，将根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，拟对你作出如下行政处罚：1.责令立即停止违法行为，限期恢复耕种；2.根据《甘肃省基本农田保护条例》，每平方米处以20元罚款；3.根据《中华人民共和国土地管理法》，构成犯罪的依法追究刑事责任。若你不停止违反国土资源管理法律法规行为或拒不执行行政处罚决定，将依据甘肃省高级人民法院、甘肃省人民检察院、甘肃省公安厅、甘肃省监察厅和甘肃省国土资源厅《关于国土资源执法工作中加强协调配合的若干意见》规定，分别移送行政监察（公安、检察）机关，依法追究你的行政、刑事责任。”同日，金昌市国土局向王义和作出金国土资发[2014]70号《责令停止违法行为通知书》，其主要内容为：“你（单位）未经国土资源部门批准，擅自在国营八一农场小井子分场十队基本农田内种植竹柳的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，现责令你（单位）立即停止上述违法行为，听候处理。”2014年6月27日，甘肃省国营八一农场小井子分场以土地承包经营权出租合同纠纷为由将王义和诉至永昌县人民法院，该院于2014年9月18日作出（2014）永民二初字第206号民事判决书，其中判决解除甘肃省国营八一农场小井子分场与王义和签订的开发性家庭农场土地租赁合同。王义和不服，提出上诉。金昌市中级人民法院于2015年6月25日作出（2015）金中民一终字第55号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。2017年3月20日，王义和向金昌市政府递交《行政复议申请书》，要求撤销金昌市国土局作出的金国土资发[2014]70号《国土资源违法后果预先告知书》和《责令停止违法行为通知书》。金昌市政府受理后，经审查认为王义和提出的行政复议申请属于《行政复议法实施条例》第四十八条第一款（二）项规定的情形，遂作出金政复决字[2017]第2号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回王义和的行政复议请求。王义和对该《复议决定书》不服，向本院提起诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款之规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。本案中，在原告王义和与甘肃省国营八一农场小井子分场的土地承包经营权出租合同纠纷一案开庭审理阶段，甘肃省国营八一农场小井子分场将金国土资发[2014]70号《国土资源违法后果预先告知书》和《责令停止违法行为通知书》作为证据材料当庭举证，原告王义和对该证据亦发表了质证意见。一、二审民事判决书在审理查明部分均表述了“金国土资发[2014]70号《国土资源违法后果预先告知书》和《责令停止违法行为通知书》”。上述事实均足以证明原告王义和至迟在2014年9月18日永昌县人民法院作出（2014）永民二初字第206号民事判决书时就已知道上述行政行为。故在有证据证实公民、法人或者其他组织知道行政行为的，应按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款（六）项确定的复议期限的起算点计算复议期限。原告王义和于2017年3月20日才向被告金昌市政府提出的行政复议申请已超过了法定的复议申请期限。被告金昌市政府在受理原告王义和提出的行政复议申请后，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款（二）项之规定，决定驳回王义和的行政复议申请，该《复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，但《复议决定书》中的“决定驳回王义和的行政复议请求”的“请求”，表述不当，应为“决定驳回王义和的行政复议申请”。被告金昌市政府在收到原告王义和的行政复议申请经审查后依法受理，并向第三人金昌市国土局发送行政复议申请书副本，要求其提出书面答复及证据材料。随后，被告金昌市政府为原告王义和查阅第三人金昌市国土局提交的答复和证据材料提供了必要条件，依职权调取了相关证据材料，作出《复议决定书》并向原告王义和送达，该《复议决定书》程序合法。关于原告王义和在开庭审理本案时增加“要求撤销金昌市国土资源局金国土资发[2014]70号《国土资源违法后果预先告知书》和《责令停止违法行为通知书》”的诉讼请求，并主张“金国土资发[2014]70号《国土资源违法后果预先告知书》和《责令停止违法行为通知书》事实不清，程序违法”。经审查认为，行政相对人认为行政行为侵犯其合法权益的，一般来说，可以选择行政复议，也可以选择行政诉讼途径进行救济，但不得同时提起行政复议和行政诉讼。本案中，原告王义和既已选择了行政复议途径救济，复议机关也已经决定驳回王义和的行政复议申请，原告王义和在本案诉讼中又要求人民法院审查其已申请复议的原行政行为的合法性没有法律依据。故原告王义和“要求撤销金昌市国土资源局国土资源局[2014]70号《国土资源违法后果预先告知书》和《责令停止违法行为通知书》”不属于本案审查范围。被告金昌市政府作出的《复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告王义和的诉讼请求及理由无事实和法律依据，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告王义和的诉讼请求。案件受理费50元由原告王义和负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审判长 卓俊林审判员 柴宗奉审判员 刘祥礼二〇一七年八月一日书记员 王 洋 关注微信公众号“”