（2017）陕行终361号

裁判日期: 2017-07-03

公开日期: 2017-11-16

案件名称

赵俊义与乾县人民政府、乾县教育局不履行行政职责二审行政裁定书

法院

陕西省高级人民法院

所属地区

陕西省

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

赵俊义,乾县人民政府,乾县教育局

案由

法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条

全文

陕西省高级人民法院行政裁定书（2017）陕行终361号上诉人（原审原告）：赵俊义。委托代理人：杨波，陕西至柔律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：乾县人民政府。住所地：陕西省乾县城关镇文前巷*号。法定代表人：焦志鹏，该县县长。委托代理人：胡念霞，该县政府工作人员。委托代理人：殷锋英，陕西奉天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：乾县教育局。法定代表人：席俊昭，该局局长。委托代理人：陈洋，该县教育局工作人员。委托代理人：宋月英，陕西奉天律师事务所律师。上诉人赵俊义因诉被上诉人乾县人民政府、乾县教育局不履行行政职责一案，不服咸阳市中级人民法院（2016）陕04行初276号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院认为:本案原告赵俊义认为自己承建乾县红星村学校教学楼工程，所欠的工程款应属“普九”债务，要求被告予以支付并赔偿经济损失。根据《国务院办公厅转发国务院农村综合改革工作小组关于开展清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作的意见的通知》【国办发（2007）70号】（以下简称国务院70号文件）规定，对于“普九”债务由县级人民政府统一组织审计等机构，逐笔审计，剔除不实债务，锁定实际债务。对于原告所主张的债务是否属于“普九”债务应由乾县化解农村义务教育“普九”债务相关机构审计认定。现原告直接提起行政诉讼，请求判令支付工程款，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》起诉条件，应裁定驳回原告起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（一）项之规定，裁定驳回原告赵俊义的起诉。诉讼费50元，退还原告赵俊义。上诉人赵俊义上诉称：1996年，上诉人承包了乾县红星村学校教学楼工程，后因取消农业税，红星村村委会没有资金来源，上诉人于1997年停建。红星村村委会仅向上诉人支付10万元工程款，尚欠20余万元至今未给。2007年，国务院70号文件，要求“普九”债务由县级人民政府核查、兑付。为落实国务院70号文件精神，陕西省人民政府制发了陕政发（2008）53号文件。2009年，乾县人民政府制发乾政发（2009）11号文件，该文件规定为化解乾县农村的“普九”债务，成立“乾县化解农村义务教育普九债务工作领导小组”，下设办公室在乾县教育局。据上述文件规定，本案所涉拖欠建校工程款属于“普九”债务；两被上诉人具有对“普九”债务清理职责，但其没有按照文件规定对上诉人进行核查、兑现，属于行政不作为，故本案属于行政诉讼受案范围。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。被上诉人乾县人民政府答辩称：（一）本案起因是红星村村委会拖欠上诉人承包建设红星村学校教学楼工程款，这属于上诉人与红星村委会之间的债务纠纷，是民事法律关系，不属于行政管理性质的行政争议。（二）上诉人引用的国务院、陕西省人民政府和乾县人民政府的文件规定，这些文件只是政策性制度上的保障，不能把民事上的债的法律关系转化为行政管理关系。乾县人民政府的乾政发（2009）11号文件只是针对“普九”债务由政府财政帮助解决，但不能改变其民事纠纷性质。请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人乾县教育局答辩称：同意乾县人民政府答辩意见。且陕西省人民政府已于2014年废止陕政发（2008）53号文，乾县人民政府的乾政发（2009）11号文是依据该文制发的，故当前乾政发（2009）11号文不应该执行。请求驳回上诉，维持原审裁定。本院审理查明：1996年，上诉人赵俊义承包乾县周城镇红星村学校教学楼工程。红星村村委会向上诉人支付部分工程款。后因工程款不到位，上诉人停建。对尚欠的工程款，上诉人多次要求有关部门解决。2007年，国务院70号文件规定：“20世纪90年代以来，我国在农村推行普及九年义务教育（简称“普九”）制度，并由此产生相当数额的债务。…随着农村税费改革和农村综合改革的不断推进，“普九”债务对农村经济和社会发展的负面影响日益显现。…根据“普九”债务清理核实等情况，并考虑各地财力状况，确定在包括陕西在内的部分试点省份开展清理化解“普九”债务试点。…”。据此，陕西省人民政府于2008年制发《关于印发陕西省化解农村义务教育“普九”债务试点实施方案》【陕政发（2008）53号】。2009年3月，乾县人民政府制发《关于化解农村义务教育“普九”债务工作的实施方案》【乾政发（2009）11号】，该文规定全县农村义务教育“普九”债务清理核实工作范围为：“2005年12月31日以前，乡镇、村、学校、教育行政主管部门为完成农村普及九年义务教育目标所发生的债务，均应纳入此项清理化解范围”。化解资金来源为：“县财政要多渠道筹集偿债资金”。文件还规定具体的债务核实、确认、公示、兑付、财务处理及资料归类等阶段工作方法步骤。同时为加强组织领导工作，成立“乾县化解农村义务教育普九债务工作领导小组”，成员由教育、财政、监察、审计等部门和20个乡镇政府负责人组成，领导小组下设办公室，办公室设在乾县教育局。上诉人认为红星村村委会拖欠其建校工程款属于乾县人民政府乾政发（2009）11号文件中规定的“普九”债务，二被上诉人应履行该文件中规定的相应核查、兑付职责，故提起行政诉讼。上诉人在一审的诉讼请求为：判令二被告履行法定职责，给付原告工程欠款26万元并赔偿预期造成的经济损失。本院认为：根据国务院70号文件，以及陕西省人民政府陕政发（2008）53号、乾县人民政府乾政发（2009）11号文件规定，县级人民政府具有对当地特殊历史时期产生的“普九”债务进行核实、确认、公示、兑付等职责。对于确认为“普九”债务的，由县财政筹集资金予以清偿。即县级人民政府对“普九”债务的确认、清偿、公示、兑付等行为，属于在行使行政管理职权中的行政行为，具有可诉性。本案中，虽因上诉人与红星村村委会之间拖欠建设学校工程款发生纠纷，但综合上诉人在原审起诉状中的事实、理由及一审诉讼请求，本次诉讼是上诉人自认为该债务属于“普九”债务，被上诉人应按照乾县人民政府乾政发（2009）11号文件规定履行对其核查、清偿的行政职责，并非是直接要求政府偿还拖欠工程款。该核查、清偿工作是乾县人民政府行使行政管理职责中的行政行为，故应属于行政诉讼受案范围。原审裁定以不符合起诉条件而驳回起诉，属认定事实不清，适用法律错误。根据乾县人民政府乾政发（2009）11号文件规定，成立“乾县化解农村义务教育普九债务工作领导小组”，负责化解“普九”债务。领导小组下设办公室，办公室设在乾县教育局。因该小组为临时机构，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”。故上诉人要求二被上诉人履行核查、清偿职责并无不妥。关于被上诉人乾县教育局认为陕西省人民政府陕政发（2008）53号文件废止，则乾县人民政府的乾政发（2009）11号文件也应停止执行的辩称理由，其既未向法庭举证证明，且政府公文制发、废止有其专门规定，故其辩称理由不能成立。综上，上诉人上诉理由成立，依法予以支持。原审裁定认定事实不清，适用法律错误，应予撤销并指令原审法院继续审理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：一、撤销咸阳市中级人民法院（2016）陕04行初276号行政裁定；二、指令咸阳市中级人民法院继续审理。审　判　长　　肖宏果审　判　员　　马小莉代理审判员　　马　萍二〇一七年七月三日书　记　员　　鱼海洋百度搜索“”