（2017）京02行终975号
裁判日期: 2017-07-28
公开日期: 2017-11-14
案件名称
牛凤英与北京市人民政府、北京市西城区城市管理综合行政执法监察局二审行政裁定书
法院
北京市第二中级人民法院
所属地区
北京市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
牛凤英,北京市西城区城市管理综合行政执法监察局,北京市人民政府
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书(2017)京02行终975号上诉人（一审原告）牛凤英,女，1955年11月26日出生，汉族，住北京市西城区。被上诉人（一审被告）北京市西城区城市管理综合行政执法监察局，住所地北京市西城区官园胡同8号。法定代表人海峰，局长。委托代理人姬爽，北京市西城区城市管理综合行政执法监察局干部。委托代理人高川，北京市西城区城市管理综合行政执法监察局干部。被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市东城区正义路2号。法定代表人陈吉宁，代理市长。委托代理人商思刚，北京市人民政府法制办公室干部。委托代理人任佳慧，北京市高文律师事务所律师。上诉人牛凤英因诉北京市西城区城市管理综合行政执法监察局（以下简称西城城管监察局）所作强制执行决定书（京西城管执字【2012】040141、以下简称被诉执行决定）和北京市人民政府（以下简称市政府）所作行政复议决定书（京政复字【2015】480号，以下简称被诉复议决定）一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2015）西行初字第00839号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。2015年4月13日，西城城管监察局作出被诉执行决定，记载内容为：“相对人：牛凤英……西城城管监察局于2013年5月8日对你位于北京市西城区东新帘子胡同×号、东旧帘子胡同×号院内（东新帘子胡同与东旧帘子胡同×号为同一个院，南北均开门）的违法建设作出了《责令限期拆除决定》（京西城管罚字【2012】第040141号，以下简称涉案拆除决定），限你于责令限期拆除决定生效后拆除上述违法建设，你在限定期限内未履行义务。2013年8月12日，本行政机关向你送达了《西城城管监察局履行行政决定催告通知书》，催告你在催告通知书送达后履行义务，经复查，该建筑物搭建人仍未拆除该违法建设。2014年12月10日，本行政机关经区政府授权批准强制拆除该违法建设。现依据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十七条之规定，本行政机关决定：该建筑搭建人应在收到本决定后拆除该违法建设，该建筑物使用人应在收到本决定后腾退出上述房屋，逾期仍未履行的，依法予以强制执行……。”2015年7月8日，市政府作出被诉复议决定，记载内容为：“申请人：牛凤英……被申请人：北京市西城区人民政府（以下简称西城区政府）……本机关认为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规和规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。西城城管监察局依照《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）及相关规定，经被申请人批准作出被诉执行决定，属西城城管监察局按照法律、法规规定经上级行政机关批准作出具体行政行为的情形，故申请人对上述强制执行决定不服申请行政复议，被申请人是适格的行政复议被申请人。《城乡规划法》第四十一条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。本案中，申请人在北京市西城区东新帘子胡同×号、东旧帘子胡同×号院内搭建四间建筑物。该四间建筑物均未取得规划许可，属于违法建设。《行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可以采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款：无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或则逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》（市政府令第197号）第五条第十二项规定，城管执法机关根据国务院和市政府关于相对集中处罚权的决定，行使法律、法规、规章规定的城市规划管理方面对违法建设的有关处罚权。根据上述规定，原西城城管大队对被申请人行政区域内未取得规划许可的违法建设，负有责令当事人限期拆除的法定职责。违法建设逾期未拆除的，被申请人亦有权批准并责成有关部门予以强制拆除。本案中，原西城区城管大队在告知申请人权利义务，且至现场检查，勘验的情况下，就申请人未取得规划许可的违法建设作出限期拆除决定；在申请人未按指定期限拆除的情况下再次催告申请人自行拆除；在申请人拒绝自行拆除的情况下西城城管监察局经被申请人批准作出并向申请人送达被诉执行决定。综上，经被申请人批准作出的被诉执行决定符合上述法律规定。申请人的主张缺乏事实和法律依据，本机关不予支持。综上，被诉执行决定事实清楚、证据确凿，适用依据正确、程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第（一）项的规定，本机关决定：维持西城城管监察局作出的被诉执行决定……。”牛凤英诉至一审法院称，2007年之前，牛凤英为方便生活在自己房屋产权范围内搭建了土暖气炉保温小棚等6处生活设施。按照《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第三十九条、第六十六条之规定，前述生活设施与他人不相邻。牛凤英搭建前述生活设施亦没有违反《物权法》第八十六条、第八十九条、第九十一条所规定的禁止情形，西城城管局监察局对牛凤英在院内搭建的四个小棚作出涉案拆除决定，要求“消除违法建设行为所造成的后果”系违法。西城城管监察局作出的被诉执行决定违反了《行政处罚法》第三十条、第三十六条的规定，亦违反了《物权法》的相关规定，且未向原北京市规划委员会（现名称为北京市规划和国土资源管理委员会，以下简称市规土委）就前述生活设施是否属于规划许可事项进行协查属于违法。市政府在行政复议过程中未向西城区政府核实2007年国家大剧院周边路面改造对居民生活设施的复建政策，未向西城区环卫局调取兵部洼东新帘子胡同东口公厕改造的财务档案，且未对牛凤英在复议过程中提出的相关申请内容进行回应属于违法。牛凤英据此提起本次诉讼，诉讼请求为：一、撤销被诉执行决定；二、撤销被诉复议决定。西城城管监察局一审辩称，西城城管监察局具有查处违法建设行为的法定职权，其针对该违法建设案件的事实调查清楚、掌握证据确凿、查处程序合法、适用法律正确，故不同意牛凤英的诉讼请求。市政府一审辩称，市政府作出的被诉复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，不同意牛凤英的诉讼请求。2017年3月20日，一审法院作出（2015）西行初字第00839号行政判决认为：西城城管监察局作为城市综合执法部门，具有依法查处辖区内违法建设的法定职责。本案中，牛凤英在北京市西城区东新帘子胡同×号、东旧帘子×号院内搭建建筑物四间未取得建设工程规划许可证，违反了城乡规划的相关法律法规。西城城管监察局接举报后，派员赴现场进行勘察核实，并依据相关核实协查结果进行查处，其认定事实清楚。西城城管监察局作出被诉拆除决定后，牛凤英未在规定期限内拆除违法建设。西城城管监察局依据《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》、《行政强制法》、《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》等规定履行相关法定程序，经西城区政府责成作出的被诉执行决定适用法律正确，并无不当。市政府作为复议机关依法履行其复议职责，作出的被诉复议决定亦符合相关法律法规规定。牛凤英的诉讼请求缺乏事实及法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回牛凤英的诉讼请求。牛凤英不服一审判决，上诉认为西城城管监察局所作被诉执行决定以及市政府所作被诉复议决定均是错误的，应予撤销。一审法院认定事实不清，适用法律错误，审理程序违法，故请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。西城城管监察局同意一审判决，请求予以维持。市政府同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，牛凤英在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：1、市规土委于2012年9月24日的行政诉讼答辩状、证据清单、来访事项登记单、《责令限期改正通知书》（存根）（市规西执改字[2012]第006号）、建设规划许可证（2012规西建字0024号），照片3张，《关于对牛凤英同志来访的答复意见》（规[西]来访[2012]27号）。牛凤英据此证明因案外人李艳萍实施违法建设，牛凤英曾就此向市规土委举报；2、《民事判决书》(2012西民初字第22968号)、《民事裁定书》（2012西民初字第22968号）。牛凤英据此证明，牛凤英与案外人李艳萍涉及相邻权关系纠纷在法院进行了民事诉讼，在民事诉讼中法院判决李艳萍拆除违法建设，将房顶回复原状，违法建设损害牛凤英利益；3、《执行裁定书》(2014二中执复字第325号)。牛凤英据此证明，案外人李艳萍的二层违建在西城城管监察局配合下建成，且至今不执行民事判决与执行裁定确定的执行内容；4、照片1张，证明目的同证据材料3；5、案件协查通知单（协字2012年长一第037号）、规（西）执函【2012】716号《关于建筑物规划审批情况的函》。牛凤英据此证明，西城城管监察局在制作该协查通知单时空缺“是否属于规划许可事项”系程序违法；6、案件协查通知单（协字2013年长一第031号）、2013年12月1日《关于东新帘子胡同×号院×号房查档的函》、《关于东新帘子胡同×号院×号房规划情况的复函》。牛凤英据此证明，西城城管监察局在制作该协查通知单时对于“是否属于规划许可事项”进行了勾画即认为此情形属于需要协查事项；7、《行政判决书》(2015西行初字第236号)、2015年2月26日的西城城管监察局答辩意见、证据清单及证据清单对应编号1-8证据名称、立案审批表、现场检查笔录、勘验笔录及平面示意图、证据材料登记表附照片、案件协查通知单（协字2013年长一第031号）、《关于东新帘子胡同×号院×号房查档的函》、《关于东新帘子胡同×号院×号房规划情况的复函》（规西函【2014】2号）、《西城区东新帘子胡同×号院房屋规划审批情况的回复意见》（规西函【2014】31号）、建设工程规划许可证（建字第110102201200024）、房屋产权证明（房权证西字第0930**号）、房屋登记表。牛凤英据此证明，西城城管监察局查处程序因人而异系违法；8、《行政判决书》(2014西行初字第50号)、2013年12月11日西城城管监察局答辩意见、证据材料清单、立案审批表、现场勘验笔录、检查笔录、证据材料登记表附照片及平面示意图。牛凤英据此证明，西城城管监察局违法履行法定职责；9、《行政判决书》(2013)西行初字第449号）、2013年8月28日的西城城管监察局答辩意见、证据清单及证据清单对应编号1-5立案审批表、现场勘验笔录、现场检查笔录、平面图及证据材料登记表（4张）附现场照片、权利义务告知书、谈话通知书及送达回证、责令限期拆除决定书（京西城管罚字【2012】040141号）及送达回证。牛凤英据此证明，西城城管监察局故意程序违法；10、房屋所有权证（京房权证西私字第XX**号）、房屋登记表。牛凤英据此证明，涉案搭建的建筑生活设施在合法使用范围内。西城城管监察局、市政府对上述证据材料4的真实性不认可，对其余证据材料的真实性予以认可，但对关联性和证明目的不予认可。在一审诉讼期间，西城城管监察局在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：1、立案审批表，西城城管监察局据此证明其依法履职；2、现场检查笔录（记载日期为2012年12月8日）；3、现场勘验笔录（记载日期为2012年12月8日）及平面图；4、证据材料登记表附现场照片；5、案件协查通知单（协字【2012】年长一第037号）、《关于建筑物规划审批情况的函》（规西执函【2012】716号）；西城城管监察局依据证据材料2-5证明其依法调查取证。6、谈话通知书、权利义务告知书及送达回证，西城城管监察局据此证明其依法履职；7、证据材料登记表、牛凤英身份证复印件；8、询问笔录；西城城管监察局依据证据材料7、8证明其依法调查取证。9、责令限期拆除决定书（京西城管罚字【2012】040141号）及送达回证；10、履行行政决定催告通知书（京西城管催字【2012】040141号）及送达回证；11、西城区政府责成强制拆除违法建设决定（西政法执【2014】第48号）；12、强制行决定书的送达回证及送达情况照片;西城城管监察局依据证据材料9-12证明其依法履职。牛凤英认可西城城管监察局提交证据材料1-4、6、7、9-12的真实性；不认可证据材料5、8的真实性；不认可证据材料6、9-12的合法性。市政府认可西城城管监察局提交证据材料的真实性、合法性、关联性。在一审诉讼期间，市政府在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：1、行政复议申请书、接待笔录。市政府据此证明其依法受理复议案件。2、行政复议答复通知书（京政复字【2015】480号）、送达回证。市政府据此证明其在法定期限内通知被申请人答复；3、西城区政府提交的复议答复书。市政府据此证明被申请人西城区政府在法定期限内提交答复材料；4、被诉复议决定的送达回证。市政府据此证明其在法定期限内依法作出复议决定并向牛凤英送达。牛凤英认可市政府提交证据材料的真实性；不认可证据材料1中接待笔录及证据材料3的合法性。西城城管监察局认可市政府提交的证据材料的真实性、合法性、关联性。本案审理过程中，牛凤英向一审法院申请调取以下证据：1、向原北京市规划委调取“是否属于规划许可事项；调取2007规（西）意字0115号《不予行政许可决定书》及所依据的相关法律法规文件。2、向西城环卫局调取2007年修建兵部洼公厕财务档案及为牛凤英修建门道的财务档案；3、向西城区政府调取2007年西城区奥运会08办对国家大剧院西侧路改造复建居民院落的相关政策档案证据。针对牛凤英的申请，一审法院获取了如下情况说明及函件：1、原北京市规划委员会西城分局向一审法院出具的不予行政许可决定证据情况说明；2、2016年1月20日、西城区政府向市政府作出的回复函；3、市政府于2016年1月20日作出的《关于调取证据的说明》；4、西城城管监察局向一审法院出具的《关于调取证据的说明》及相关材料包括：现场检查笔录（记载日期为2012年12月8日）；现场勘验笔录（记载日期为2012年12月8日）及平面图；证据材料登记表附现场照片；案件协查通知单（协字【2012】年长一第037号）、《关于建筑物规划审批情况的函》（规西执函【2012】716号）。牛凤英对一审法院调取的证据材料及获取的相关说明及函件的意见为：前述调取的证据材料、获取的说明及函件没有解释被诉执行决定中提及的涉案搭建建筑是否属于规划许可审批事项，亦不符合实际情况。西城城管监察局、市政府认可一审法院调取的证据材料及相关说明、函件的真实性。一审法院对当事人提交的证据作如下确认：牛凤英提交的证据材料可以证明其曾因不服西城城管监察局于2013年5月8日作出的涉案拆除决定，将西城城管监察局诉至法院，要求撤销涉案拆除决定但该请求被法院依法驳回的事实；西城城管监察局提交的证据材料可以证明其作出被诉执行决定的相关依据的事实；市政府提交的证据材料可以证明其作出被诉复议决定的事实。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。本院根据合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：2012年12月8日，西城城管监察局（原北京市西城区城市管理监察大队）制作《立案审批表》，记载内容为：“相对人：牛凤英，女，汉族，1955年11月26日出生，已退休，住址：北京市西城区东新帘子胡同×号……案件来源：群众举报；案由：违法建设：违法事实摘要：2012年12月8日10时40分，本行政机关执法人员依法对群众举报的北京市西城区东旧帘子胡同×号院搭建建筑物一事进行调查，经查：牛凤英在北京市西城区东新帘子胡同×号、东旧帘子×号院内搭建建筑物肆间（东新帘子胡同×号与东旧帘子胡同×号为同一个院，南北均开门），其中：在×号房南侧、×号房东侧和×号房北侧为一刀把形过道（1），×号房南侧、×号房北侧均开门与过道相通，×号房东墙已拆除和过道相连，该过道坐西朝东，因无法从外部测量，故从内部测量；一部分南北长3.55米，东西宽1.13米，建筑面积5.34平方米，东侧为塑钢玻璃，南北两侧为正式房墙体，顶部为木板上盖油毡；另一部分南北长1.24米，东西宽1.25米，建筑面积2.06平方米，南北两侧为正式房墙体，上搭塑料玻璃顶；过道面积共计7.40平方米。在2号房北侧、过道西侧为建筑物（2），东侧开门与过道相通，因无法从外部测量，故从内部测量：南北长1.24米，东西宽2.65米，建筑面积4.37平方米，南北两侧为正式房墙体，顶部为木板上盖油毡，用做卫生间。在院内东北角为建筑物（3），南北长3.85米，东西宽2.05米，建筑面积7.89平方米，砖混结构，南北均开门，现用于经营。（3）南侧为建筑物（4），坐南朝北，南北长0.76米，东西宽0.92米，建筑面积0.70平方米，铁质结构，现用于存放物品。上述肆间建筑物面积共计20.36平方米，牛凤英当场未能提供规划部门的审批手续，待进一步调查取证。”同日，西城城管监察局制作现场检查笔录和现场勘验笔录。2012年12月11日，西城城管监察局制作《案件协查通知单》（协字2012年长一第037号）。2012年12月19日，原北京市规划委员会向西城城管监察局出具《关于建筑物规划审批情况的函》（规西执函【2012】716号），记载内容为：“经查，位于西城区东新帘子胡同×号、东旧帘子胡同×号未依法取得建设工程规划许可证。”2012年12月26日，西城城管监察局出具《权利义务告知书》，2012年12月28日，西城城管监察局向牛凤英出具《谈话通知书》。2013年1月8日，西城城管监察局与牛凤英进行谈话并制作询问笔录。2013年5月8日，西城城管监察局制作涉案拆除决定书并向牛凤英送达。牛凤英不服该涉案拆除决定，将西城城管监察局诉至一审法院。一审法院作出《行政判决书》（2013西行初字449号），依法驳回牛凤英的在该起诉讼中的诉讼请求。2013年8月12日，西城城管监察局制作《履行行政决定催告通知书》（京西城管催字【2012】040141号）并向牛凤英送达。2014年12月10日，西城区政府作出《责成强制拆除违法建设决定（西政法执【2014】第48号）。2015年4月13日，西城城管监察局作出被诉执行决定并向牛凤英送达。2015年5月19日，牛凤英向市政府申请行政复议。2015年5月20日，市政府向西城区政府出具《行政复议答复通知书》（京政复字【2015】480号）。2015年5月28日，西城区政府向市政府提交《行政复议答复书》。2015年7月8日，市政府作出被诉复议决定并向牛凤英送达。本院认为，西城城管监察局作为本辖区城市综合执法部门，负有对辖区内违法建设进行查处的法定职责。本案中，位于北京市西城区东新帘子胡同×号、东旧帘子×号院内的四间建筑物未取得建设工程规划许可证，违反了城乡规划的相关法律法规。西城城管监察局接举报后，派员赴现场进行勘察核实，依据相关核实协查结果进行查处并于2013年5月8日作出限期拆除决定。牛凤英未在规定期限内拆除违法建设，西城城管监察局依据《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》、《行政强制法》、《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》等规定履行相关法定程序，经西城区政府责成作出的被诉执行决定并无不当。市政府所作被诉复议决定，亦无不当之处。综上，一审法院依照法定程序判决驳回牛凤英的诉讼请求是正确的，本院予以维持。牛凤英的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由牛凤英负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长 李 丹审判员 严 勇审判员 李智涛二〇一七年七月二十八日书记员 方浩然 关注公众号“”