（2017）鲁01行终462号
裁判日期: 2017-07-28
公开日期: 2018-07-12
案件名称
徐庆风与济阳县国土资源局等其他二审行政判决书
法院
山东省济南市中级人民法院
所属地区
山东省济南市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
徐庆风,济阳县国土资源局,济阳县人民政府
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
山东省济南市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁01行终462号上诉人（原审原告）徐庆风，男，汉族，1971年3月1日出生，住济阳县。委托代理人邬宏威，北京市海铭律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济阳县国土资源局，住所地济阳县。法定代表人刘景福，局长。委托代理人ＸＸ，该局工作人员。委托代理人刘瑞开，山东荟萃律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济阳县人民政府，住所地济阳县。法定代表人孙战宇，县长。委托代理人杨元明、安敬利，均系该政府工作人员。上诉人徐庆风因土地行政决定和行政复议一案，不服济阳县人民法院（2017）鲁0125行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理，并于2017年6月29日、7月27日组织了法庭调查。上诉人徐庆风及其委托代理人邬宏威，被上诉人济阳县国土资源局（简称济阳县国土局）委托代理人ＸＸ、刘瑞开；被上诉人济阳县人民政府（简称济阳县政府）委托代理人杨元明、安敬利参加了法庭调查。本案现已审理终结。本案争议形成过程如下：济阳县国土局于2016年12月28日对徐庆风作出济阳国土责（2016）01号《责令交出土地决定书》（简称01号决定），该决定主要内容是：经山东省人民政府（简称省政府）批准，济阳县政府决定征收济阳县济北街道徐家居部分集体土地，用于道路建设，徐庆风的房屋坐落于应征收土地范围内。济阳县政府于2016年11月30日在徐家居张贴了《征收土地公告》，济阳县徐家片区改造建设领导小组办公室（简称小组办公室）于2016年8月8日将补偿款按规定程序足额存入徐庆风银行账户，分配给徐庆风安置房2套。上述补偿安置情况，小组办公室已通知徐庆风。济阳县国土局于2016年12月20日向徐庆风送达《限期交出土地告知书》，责令其于2016年12月24日前自动拆除完毕，交出已被依法征收的土地。徐庆风未在限定期限内交出土地，属于阻挠国家建设征收土地的行为。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十四条之规定，责令徐庆风交出已被依法征收的土地919平方米；立即拆除并清理土地上的房屋等附着物。徐庆风不服济阳县国土局01号决定，向济阳县政府申请行政复议。济阳县政府于2017年3月14日作出济阳复决字（2017）8号《行政复议决定书》（简称8号复议决定），维持了济阳县国土局作出的01号决定。徐庆风不服上述决定，于2017年3月23日向原审法院提起行政诉讼。原审法院经审理查明，2012年经徐家居委会申请、济阳县政府批复同意组织实施徐家片区改造建设工程。济阳县政府于2016年7月18日发布涉案土地的拟征收土地公告，并在徐家鑫苑社区村务公开栏张贴。2016年7月19日，济阳县国土局、济阳县房屋管理服务中心、济阳县林业局等单位共同对原告宅基地及地面附着物进行了清点测量，出具了《济阳县2016年建设用地勘测定界图》及相关清点单。济阳县公证处到场进行保全证据公证，制作了《现场工作记录》，并出具了《公证书》。济阳县国土局等单位共同拟定《关于徐家居拟征收土地补偿安置方案》，经济阳县政府批复同意后，于2016年8月9日在徐家鑫苑社区进行了张贴公告。后徐庆风等人提出听证申请，济阳县国土局于2016年9月2日组织听证。济阳县政府作出《关于徐家居征地听证有关问题的意见》，对申请人意见提出了处理意见。2016年10月14日，济阳县国土局、济阳县财政局、济阳县人力资源和社会保障局、徐家居委会签订了《土地征收补偿安置协议》。省政府于2016年11月25日作出《关于济阳县2016年第4批次建设用地的批复》(鲁政土字（2016）678号)，同意征收涉案土地。济阳县政府于2016年11月30日作出征收土地公告，并在徐家鑫苑社区张贴。小组办公室将原告房屋及地上附着物补偿款184002.27元拨付至徐家居委会账户，又于2016年8月8日转存入原告银行账户，后于2016年12月13日将土地补偿款82710元拨付到徐家居委会账户。小组办公室于2016年12月2日将《安置房分配情况说明》快递邮寄给原告。济阳县国土局于2016年12月20日将《限期交出土地告知书》送达原告，责令其于2016年12月24日前交出土地，后作出01号决定并于2016年12月29日送达原告。原告申请行政复议，济阳县政府于2017年2月23日受理申请，于2017年3月14日作出8号复议决定，维持了济阳县国土局的01号决定。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。据此，济阳县国土局作为县级人民政府土地行政主管部门，具有作出责令交出土地决定的行政职权。济阳县国土局为证明其向原告送达《限期交出土地告知书》和01号决定书的程序合法，提交送达时的录像光盘两张。原告称，视频资料应当提供文字整理的信息并附有图片，其仅提供光盘不符合法定要求，同时送达人员送达时没有表明身份，送达01号决定书的视频中并没有原告，在视频中还出现了黑社会成员，因此济阳县国土局的送达程序严重违法。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条规定“……当事人向人民法院提供计算机数据或者录音、录像等视听资料的，应当符合下列要求：……（三）声音资料应当附有该声音内容的文字记录”。济阳县国土局提交光盘中的内容属于录像资料，视频中注明了录像时间，济阳县国土局对拟证明事项做了说明。据此，济阳县国土局提交的录像光盘符合法定要求。《限期交出土地告知书》送达视频中显示，在送达过程中，原告及其家人并不配合，发生推搡等情况。济阳县国土局工作人员将文书留置在原告住所，并采用录像方式记录送达过程，同时在送达回证上签名，对送达事项做了说明，应视为对原告进行了送达。济阳县国土局向原告送达01号决定书，因原告未在住所，其在原告住所向原告之妻留置送达文书，并邀请席健文、史吉华到场鉴证；席健文和史吉华在送达回证上签字，在接受本院询问时也对送达过程做了确认。据此，济阳县国土局向原告送达01号决定书的程序符合法律规定。原告称视频中出现了黑社会成员，其主张没有事实依据。对于《限期交出土地告知书》送达视频中没有明晰显示送达的文书，01号决定书送达视频中没有执法人员出示工作证件的画面，属于送达过程中的瑕疵，并不能导致程序违法的结果。土地征收补偿与责令交出土地是前后相继的两个行为。对责令交出土地行为进行审查，不可避免地要涉及土地征收补偿行为。土地征收补偿行为与责令交出土地行为属于性质不同、相互独立的两类行政行为。二者在职权主体、行政程序、法律适用以及当事人的救济途径等方面均有所不同。原审法院对涉案土地征收补偿的审查确定以下审查要点：1、征收土地方案是否已经依法批准；2、土地所有权人及使用人是否依法得到安置补偿；3、是否按法定程序实施征地行为；4、是否组织勘测定界，是否对拟征收土地及地面附着物的权属、种类、面积、数量等进行现场调查、清点、核实；5、征地补偿标准有无依据，补偿项目是否明确具体。据此，原告主张的补偿标准低等属于土地征收补偿方面的异议，其若对此不服，应在法定期限内通过法定途径针对涉案的土地征收行为寻求行政或者司法救济，不属于本案审查范围。对于第一个要点即征收土地方案是否已经依法批准。省政府于2016年11月25日作出《关于济阳县2016年第4批次建设用地的批复》，明确同意征收涉案土地。据此，对征收土地方案经依法批准的事实，原审法院予以确认。原告称，其已通过行政复议申请撤销上述批复，复议决定尚未作出，法院应中止审理。《中华人民共和国行政复议法》第二十一条规定“行政复议期间具体行政行为不停止执行……”，据此，对原告该项主张，原审法院不予支持。对于第二个要点即土地所有权人及使用人是否依法得到安置补偿。涉案土地的所有权人为徐家居委会，徐家居委会的收款收据显示，土地补偿款82710元已拨付至徐家居委会账户。涉案土地的使用人为原告，银行客户回单显示，补偿款184002.27元已存入原告银行账户。同时，原告已分配安置房2套，小组办公室也将相关事宜告知原告。据此，涉案土地所有权人及使用人已依法得到安置补偿。对于第三个要点即是否按法定程序实施征地行为。济阳县政府分别于2016年7月18日、11月30日发布拟征收土地公告和征收土地公告，并在徐家鑫苑社区村务公开栏张贴。济阳县国土局于2016年8月9日将《关于徐家居拟征收土地补偿安置方案》在徐家鑫苑社区村务公开栏进行了张贴公告。原告等提出听证申请后，济阳县国土局于2016年9月2日组织听证。据此，涉案土地征收的程序符合法律规定。原告称相关文书未在原告住所地张贴，不符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条中规定“在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告”，《山东省土地征收管理办法》中规定公告或公示地点为“被征收土地农村集体经济组织所在地”。据此，原告主张于法无据，原审法院不予支持。原告称，小组办公室为非法机构，其无权实施对原告的征地补偿安置。原审法院查明，小组办公室为济阳县委、济阳县政府成立的“徐家片区改造建设领导小组”下设的“办公室”，“徐家片区改造建设领导小组”系专为实施徐家片区改造建设工程设立，由小组办公室代表济阳县政府实施相关的土地征收补偿行为，并不违反法律规定。原告还称，相关单位在涉案土地依法批准征收以前，提前将补偿款存入原告银行账户，不符合法律规定。徐家片区改造建设属于整村搬迁、连片拆迁，拆迁涉及的大部分土地已分批次经省政府批复征收，绝大部分居民也已搬迁完毕，省政府的《关于济阳县2016年第4批次建设用地的批复》中的土地仅涉及原告一户。相关单位在土地批准征收之前将补偿款提前支付给原告，不符合《山东省土地征收管理办法》第十六条的规定，但并没有侵犯到原告的合法权益，也不能导致土地征收程序违法的结果。对于第四个要点即是否组织勘测定界，是否对拟征收土地及地面附着物的权属、种类、面积、数量等进行现场调查、清点、核实。济阳县公证处出具的公证书中载明，济阳县国土局、济阳县房屋管理服务中心、济阳县林业局等单位于2016年7月19日共同对拟征用土地进行了测量，出具了《济阳县2016年建设用地勘测定界图》，对拟征用土地上的房屋、院落墙体及院落内外的地面、树木等财物进行了清点测量，出具了相关的清点单。据此，涉案土地已经组织勘测定界，涉案土地及地面附着物也已经现场调查、清点、核实。原告称，公证书中载明的申请人为济阳县济北街道办事处，不符合法律规定。济阳县济北街道办事处作为济阳县政府的派出机关，具有承办济阳县政府交办工作的职责，徐家居委会在其辖区之内，其也参与了徐家片区改造建设工程。济阳县济北街道办事处申请公证符合情理，也不违反法律规定。对于第五个要点即征地补偿标准有无依据，补偿项目是否明确具体。济阳县政府依据济阳政发（2001）39号文件对房屋、装修及地上附着物制定了统一的补偿标准，补偿标准依据统一明确。小组办公室依据涉案原告房屋及地上附着物的清点项目、数量或面积，依据补偿标准逐一计算补偿金额，补偿项目具体明确。对于济阳县政府行政复议程序是否符合法律规定。济阳县政府于2017年2月23日受理申请，于2017年3月14日作出复议决定，复议程序符合法律规定。原告称，济阳县政府的行政复议答复通知书没有日期，也没有加盖印章，济阳县政府庭审中出示了该通知书的原件，原件显示该通知书为两页，日期与印章均在第二页，其提交证据时遗漏了第二页。且该通知书系向济阳县国土局作出，并未影响到原告的合法权益。综上，本案涉及的土地征收已经依法批准，土地征收补偿的程序从形式上符合法律规定，依法可作为被告济阳县国土局作出01号决定书的依据。被告济阳县国土局作出01号决定书，责令原告限期交出被征收土地的理据充分，适用法律正确、程序合法。被告济阳县政府作出的8号复议决定书程序合法。原告徐庆风请求撤销于法无据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，并经原审法院审判委员会讨论决定，判决如下：驳回原告徐庆风的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐庆风负担。上诉人徐庆风不服原审判决上诉称，第一，征地部门勘测违法。被上诉人雇佣黑社会人员，通过绑架、打砸等暴力手段，强行对涉案土地进行勘测定界，上诉人现场进行了报警，并向原审法院提交了报警照片、公安机关受案回执和现场照片，原审法院认定济阳县国土局依法实施勘测定界，认定事实错误。第二，上诉人拒绝接受补偿安置理由正当。1、上诉人房屋已经纳入城市规划区范围，应按国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿，被上诉人按照集体土地征收标准进行补偿，明显有失公平。2、济阳县国土局在征地方案被批准前，将房屋和地上附属物补偿款存入上诉人银行账户，颠倒了征地补偿的先后顺序。3、上诉人早在2015年，就申请济阳县政府对补偿安置标准进行协调，济阳县政府一直拒不履行协调职责，导致错误的补偿安置标准一直得不到纠正。第三，原审法院程序违法。上诉人在提起本案行政诉讼前，已就征地方案批准文件即鲁政土字（2016）678号批复，向省政府申请行政复议，省政府于2017年1月4日受理，在原审法院审理过程中，省政府尚未作出复议决定。如该批复被省政府撤销，等同于征地方案未经有权机关依法批准。原审法院应当中止诉讼，等待该征地批复复议案件审理结果。上诉人向原审法院申请中止案件审理，并提交了省政府的行政复议受理通知书,原审法院对中止申请未予审查，即迳行作出裁判，审判程序严重违法。第四、本案应当中止诉讼。上诉人已就济阳县政府批准补偿安置方案行为提起诉讼，该案目前正在审理过程中，如法院判决撤销济阳县政府的批准行为，就说明本案补偿安置方案违法，上诉人并未依法得到安置补偿。本案二审应当中止诉讼，等待该行政诉讼案件审理结果。综上，请求二审法院撤销原审判决，撤销被诉责令交出土地决定和行政复议决定。被上诉人济阳县国土局答辩称，上诉人房屋范围内集体土地，已被鲁政土字（2016）678号批复批准征收，拟用于道路建设项目，济阳县国土局已依法实施了征地行为。上诉人房屋占据了道路中间四个车道，其拒不交出土地，已经严重影响了道路通畅和征收工作正常进行。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人济阳县政府答辩称，复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。各方当事人在原审法院提交的证据均已随卷移送本院。经审查，本院对事实的分析和证据的认定与原审法院一致。另查明，上诉人在2017年7月29日的法庭调查中，认可收到省政府鲁政复决字（2017）6号行政复议决定，该复议决定维持了省政府鲁政土字（2016）678号征地批复。本院认为，本案审理的焦点问题是，第一，济阳县国土局勘测定界程序是否违法；第二，上诉人拒绝接受安置补偿，是否存在正当理由；第三，本案是否应当中止诉讼，等待其他行政案件审理结果；第四，被诉责令交出土地决定是否符合法律规定。关于第一个审理的焦点问题。本院认为，济阳县国土局等单位于2016年7月19日，组织对涉案土地进行勘测定界，形成《济阳县2016年建设用地勘测定界图》，上诉人虽然没有签字确认，但济阳县公证处对整个过程进行了公证，足以证明被上诉人的勘测定界活动符合规定。上诉人主张被上诉人暴力实施勘测定界，并提交了勘测期间的现场照片、报警照片和报警受理单，但报警受理单不代表公安机关的处理结论，报警照片中只有上诉人与公安机关工作人员，不能反映勘测现场的情况，现场照片虽可以反映部分保安人员在现场，但不能体现上诉人主张的绑架、打砸等违法行为。上诉人关于原审法院认定被上诉人勘测定界程序合法，属于认定事实不清的主张没有事实根据，本院不予支持。关于第二个审理的焦点问题。本院认为，上诉人提出的拒绝接受补偿安置的理由并不成立。现分述如下：关于上诉人提出的房屋纳入城市规划区，应按国有土地上房屋征收标准进行补偿的理由。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收集体土地上的房屋及其它不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收标准补偿的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”本案不符合征收时未进行补偿安置的情况，上诉人要求参照国有土地上房屋征收标准补偿，不符合上述司法解释的规定，本院不予支持。关于上诉人提出的济阳县国土局在征地方案被依法批准前，就将房屋和地上附属物补偿款存入上诉人银行账户的理由。本院认为，上述行为虽然不符合法律规定，但明显未侵害上诉人的合法权益，且济阳县国土局在责令交出土地之前，向上诉人送达了《限期交出土地告知书》，该告知书中明确载明，“济阳县徐家片区改造建设领导小组办公室于2016年8月8日将你户坐落于济阳县济北街道徐家居依法应征收的集体土地范围内的房屋及树木等地上附着物补偿款按照规定足额打到你户名为的徐庆风的山东济阳农村商业银行账户内”，就补偿款问题再次作出了明确，保障了上诉人的知情权等合法权利。上述理由亦不构成上诉人拒绝接受补偿安置的正当理由。关于上诉人提出的济阳县政府拒不履行征地补偿标准协调职责的问题。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”根据上述规定，上诉人对征地补偿安置有争议，并申请征地协调和裁决的，并不影响土地征收方案的实施，不构成上诉人拒绝接受安置补偿的正当理由。关于第三个审理的焦点问题。本院认为，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十一条第一款第（六）项之规定：如果案件审判须以其他案件审理结果为依据，而相关案件尚未审结的，应当中止诉讼。本案中，济阳县国土局责令上诉人交出涉案土地前，已经按照征地补偿方案确定的标准，足额支付了相应费用，并提供了安置房屋，征地补偿安置方案确定的标准，符合省政府鲁政土字（2015）286号文和济阳县有关规定，上诉人也已经就该补偿安置方案申请过听证。综合上述事实，可以认定上诉人已经依法得到了安置补偿，上诉人对济阳县政府批准征地补偿安置方案行为提起诉讼，不影响法院认定被上诉人是否已经依法得到了补偿安置，不构成本案中止诉讼的法定事由。另外，本案土地征收批准文件，即鲁政土字（2016）678号批复合法有效，是被诉责令交出土地存在的前提。本案审判应以该征地批复复议案件审理结果为依据。在上诉人向原审法院申请中止案件审理，并提交省政府的行政复议受理通知书的情况下，原审法院对中止申请未予审查确有不当，本院予以指出。鉴于上诉人已经收到省政府作出的鲁政复决字[2017]6号复议决定，且该决定维持了鲁政土字（2016）678号批复，足以证明本案征收土地方案的效力已经有权机关依法确认，本案无须中止诉讼继续等待。关于第四个审理的焦点问题。本院认为，鉴于征收土地方案效力已经有权机关依法确认，被上诉人已按照《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定的程序实施了征地行为，土地征收补偿安置有关费用已按照补偿方案规定的标准足额到位，且上诉人无正当理由拒绝接受补偿安置，已经影响到了征地工作的正常进行，济阳县国土局经催告上诉人限期交出土地之后，作出被诉责令交出土地决定，符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定的原则精神，本院对该决定的合法性予以确认。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，原审法院对上诉人中止审理申请不予处理虽有不当，但最终处理结果正确，该程序不当不足以导致案件被改判或者发回重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人徐庆风负担。本判决为终审判决。审判长 李国才审判员 陈 伟审判员 胡一帆二〇一七年七月二十八日书记员 郭 萍 来源：百度搜索“”