（2017）皖12行终119号
裁判日期: 2017-07-26
公开日期: 2017-08-30
案件名称
张桂峰诉阜阳市城市管理行政执法局、阜阳市人民政府行政处罚一案二审判决书
法院
安徽省阜阳市中级人民法院
所属地区
安徽省阜阳市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
张桂峰,阜阳市城市管理行政执法局,阜阳市人民政府
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
安徽省阜阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）皖12行终119号上诉人（原审原告）张桂峰。委托代理人李顺华，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）阜阳市城市管理行政执法局，住所地安徽省阜阳市颍河西路181号汽运大厦四楼，统一社会信用代码113412007509644663。法定代表人朱贺明，该局局长。委托代理人杨亚军，该局工作人员。委托代理人韩宪生，该局法律顾问。被上诉人（原审被告）阜阳市人民政府，住所地安徽省阜阳市颍州区清河东路539号，统一社会信用代码11341200003159850Ｎ。法定代表人孙正东，该市市长。委托代理人陈坤，该市政府法制办公室复议应诉科工作人员。委托代理人杜凤宇，安徽弘大律师事务所律师。上诉人张桂峰因安徽省阜阳市城市管理行政执法局（以下简称“阜阳市城管执法局”）、阜阳市人民政府行政处罚一案，不服安徽省阜阳市颍州区人民法院作出（2016）皖1202行初308号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年7月19日公开开庭审理了本案。上诉人张桂峰及其委托代理人李顺华，被上诉人阜阳市城管执法局的委托代理人杨亚军、韩宪生，被上诉人阜阳市人民政府的委托代理人陈坤、杜凤宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。张桂峰向一审法院起诉称，阜阳市城管执法局作出的行政处罚在实体和程序上均存在诸多违法之处，该行为侵犯了其合法权益。阜阳市人民政府作出的复议决定，认定事实和程序也存在违法之处。请求依法撤销阜阳市城管执法局作出的（2016）城管罚决字第6014号行政处罚决定和阜阳市人民政府作出的阜复字（2016）67号行政复议决定。原审法院经审理查明，阜阳经济技术开发区阜九路项目用地征迁工作指挥部以其在拆违工作中发现张桂峰未能提供合法有效的建房审批手续，涉嫌违法建设为由，于2016年5月24日将案件移交阜阳经济技术开发区城市管理行政执法局调查处理。2016年5月25日，阜阳市城管执法局受理该案。2016年7月18日，阜阳市城乡规划局认定张桂峰的该房屋属违法建设。2016年7月25日，阜阳市城管执法局经调查，认定张桂峰1998年在阜阳经济技术开发区京九办事处桥口社区颍上南路西侧原有一层房屋上接建二层房屋，建筑面积265.09平方米，没有办理建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定决定，对张桂峰所建上述房屋限三日内自行拆除完毕。张桂峰不服，于2016年8月4日向阜阳市人民政府申请复议。阜阳市人民政府受理后，向阜阳市城管执法局送达了行政复议申请书及行政复议答复通知书。阜阳市人民政府对阜阳市城管执法局提交的证据、依据审查后，经审批，于2016年9月19日阜阳市人民政府作出阜复字（2016）67号行政复议决定，维持阜阳市城管执法局作出的行政处罚决定。原审法院认为，依据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》、《中共阜阳市委、阜阳市人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权工作的决定》之规定，阜阳市城管执法局具有对其辖区内的违法建设作出行政处罚的法定职权。本案涉案房屋的区域在张桂峰建房时已纳入阜阳市城市规划区内，并已向社会公布。张桂峰接建房屋加层未办理建设工程规划许可证，经阜阳市城乡规划局认定属违法建设。违法建筑在被拆除前，应视为违法行为的持续状态。《中华人民共和国城乡规划法》是对《中华人民共和国城市规划法》的法律承接，关于城市规划区违法建筑的处理，在原城市规划法中已有规定。因此，阜阳市城管执法局在履行了立案、调查、勘验、查询、行政处罚事先告知等程序后，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对张桂峰的违法建筑作出限期自行拆除的处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。阜阳市人民政府受理复议申请后，依照法定程序，对阜阳市城管执法局作出的行政行为进行审查，其作出的复议决定符合行政复议法的规定，依法应予支持。故其诉讼理由不能成立，其诉讼请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张桂峰的诉讼请求。案件受理费50元，由张桂峰负担。张桂峰上诉称，阜阳市城管执法局对本案没有管辖权。《关于阜阳市开展相对集中行政处罚权工作的批复》及《中共阜阳市委阜阳市人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权工作的决定》等规定阜阳市城管执法局在法定的举证期限内并未向一审法院提交，应当视为没有相应的证据，无法证明其是相对集中行使行政处罚权的实施机关。所涉区域有阜阳开发区城市管理行政执法局这一专门执法机构，并且也对本案参与了调查，说明该局对本案具有管辖权，而在同一区域内不可能存在两个执法机构对同一执法事项又同时享有管辖权的情况。因此，应当认定被上诉人对本案没有管辖权。阜阳市城管执法局认定上诉人建设涉案房屋的时间是1998年，而据以认定该事实的唯一证据是桥口社区书记李金龙的证人证言，被上诉人进行调查，正是由于李金龙的举报，作出被诉行政处罚行为与李金龙的工作职责具有法律上的利害关系，且李金龙与上诉人并非同一村组，其对上诉人建设房屋的真实事实并不了解，但其对上诉人房屋的结构及是否有审批手续等情况都作为证言向被上诉人作详细陈述，显然不符合常理，真实性极低。此外，李金龙没有出庭作证，其证言不具有证明效力。被上诉人作出行政处罚行为的程序违法，执法人员没有执法资格证件，没有告知要求举行听证的权利。被上诉人作出行政处罚行为及一审判决均适用法律错误。上诉人建设房屋行为发生在1998年，当时我国《中华人民共和国城乡规划法》并未颁布实施，所以上诉人建设房屋行为根本不存在违反《中华人民共和国城乡规划法》规定的可能。被上诉人作出被诉行政处罚行为超过了法定的行政处罚时效。请求撤销安徽省阜阳市颍州区人民法院作出（2016）皖1202行初308号行政判书，指令阜阳市颍州区人民法院重新审理。阜阳市城管执法局辩称，该局执法主体合法，作出处罚决定前对现场进行了勘查，在上诉人拒绝配合的情况下，邀请了当地基层组织干部进行了现场见证并配合制作了调查询问笔录。经调查，上诉人在未办理建设工程规划许可证的情况下，于1998年在其原有房屋上扩建房屋，加盖二层，建筑面积265.09平方米。该局接到相关部门移送案件函后，履行了立案审批、调查取证、事先告知等法定程序，上诉人收到事先告知书后提交了书面申辩材料，该局对其申辩意见进行了认真复核。经复核其申辩意见不能成立，经过审批作出行政处罚决定程序合法。上诉人未取得建设工程规划许可证擅自在城市规划区内建房的行为违反了当时的《中华人民共和国城市规划法》的相关规定，该法虽然于2008年1月1日被《中华人民共和国城乡规划法》所取代，但《中华人民共和国城乡规划法》系对《中华人民共和国城市规划法》的承接，同样规定城市规划区内建设行为应当办理建设规划许可证。上诉人的违法建设在《中华人民共和国城乡规划法》实施后仍没有得到依法纠正，其行为处于持续状态，因此该局适用法律正确。按照住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》的相关规定，上诉人违法建设属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，故处罚决定内容适当。一审庭审中，该局已经提交了调查处理工作人员执法工作证件，不存在无资格调查。建设部《建设行政处罚程序暂行规定》没有规定限期拆除行政处罚需要举行听证。请求驳回上诉。阜阳市人民政府辩称，阜阳市人民政府依法受理该行政复议申请符合法律规定，作出的行政复议决定，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。阜阳市城管执法局在法定期限内向一审法院提供的证据及依据有：1.现场勘验检查笔录、现场照片。证明执法人员到现场勘验调查张桂峰房屋建设的现状。2.张桂峰所在的京九办事处桥口社区出具的证明、执法人员对该社区书记李金龙的询问笔录、现场执法人员出具的情况说明。证明执法人员对张桂峰房屋建设情况进行了调查。3.阜阳市城市总体规划文本、图册（1995-2010）。证明张桂峰建设房屋时属城市规划区范围；4.阜阳市城管执法局下属单位阜阳经济技术开发区城市管理行政执法局分别向阜阳经济技术开发区建设局和阜阳市城乡规划局发出协助调查函、申请认定函及上述两单位的回复函。证明张桂峰建房未向规划主管部门申请办理建设工程规划许可证及该房屋被认定为违法建设的事实。5.阜阳经济技术开发区京九路项目用地征迁工作指挥部向阜阳市城管执法局移交案件函、立案审批表、事先告知书存根及送达回证、申辩意见书、处理审批单、案件处理呈批表、处罚决定书回执。证明案件来源及执法程序合法。6.《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款及第六十四条、《住房和城乡建设部〈关于规范城乡行政处罚裁量权的指导意见〉》（建法[2012]99号）。证明其适用法律正确。阜阳市人民政府向一审法院提供的证据及依据有：1.行政复议申请书、行政复议案件受理审批表、行政复议答复通知书、答复意见、行政复议决定审批表、行政复议决定书及送达回执，用以证明作出的行政复议决定程序合法。2.《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，用以证明其适用法律正确。张桂峰向一审法院提供的证据有：1、张桂峰的身份证。证明其身份信息。2、（2016）城管罚决字第6014号行政处罚决定书、阜复字（2016）67号行政复议决定书。证明其具有诉讼主体资格。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析与认定符合法律规定，本院依法予以确认。依据采信的证据，二审认定的事实与一审判决认定的事实无异。本院认为，《关于印发阜阳市城市管理相对集中行政处罚权暂行规定的通知》第三条第四款规定：市城市管理行政执法局对各区城市管理行政执法局行使指导、监督、协调和统一调度权；对各区城市管理行政执法局不依法处罚的行为，有权责令其限期改正或者直接查处。因此，上诉人张桂峰上诉称阜阳市城管执法局对本案没有管辖权的理由不能成立。张桂峰上诉称阜阳市城管执法局认定其建设涉案房屋的时间是1998年证据不足，但其未提供其他证据予以证明。《中华人民共和国城乡规划法》是对《中华人民共和国城市规划法》的法律承接，关于城市规划区违法建筑的处理，在原城市规划法中已有规定。张桂峰接建房屋加层未办理建设工程规划许可证被阜阳市城乡规划局认定属违法建设，该违法行为处于持续状态。阜阳市城管执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对张桂峰的违法建筑作出限期自行拆除的处罚决定不违反法律规定。阜阳市人民政府作出的复议决定程序合法。一审判决驳回张桂峰的诉讼请求并无不当，其上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张桂峰负担。本判决为终审判决。审判长 张 辉审判员 周海龙审判员杨柳二〇一七年七月二十六日书记员 张 琳 琳附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； 来自