（2017）陕71行初86号
裁判日期: 2017-07-25
公开日期: 2018-09-20
案件名称
聂育宽与西安市长安区人民政府不服行政复议决定一审行政判决书
法院
西安铁路运输中级法院
所属地区
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
聂育宽,西安市长安区人民政府,西安市人民政府
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十九条
全文
{C}西安铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2017)陕71行初217号原告西安市户县高山养殖专业合作社，住所地：西安市户县晋侯村。法定代表人王某，董事长。委托代理人宋宗新，陕西群鑫律师事务所律师。被告户县人民政府，住所地：西安市户县东大街7号。法定代表人张永潮，县长。委托代理人姜安，户县人民政府办公室工作人员。原告西安市户县高山养殖专业合作社（以下简称高山养殖合作社）不服被告户县人民政府作出的县行复决字[2016]17号《行政复议申请决定书》，于2017年5月27日向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月27日立案后，于2017年5月31日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月7日公开开庭审理了本案。原告高山养殖合作社的委托代理人宋宗新、被告户县人民政府的委托代理人姜安到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告户县人民政府于2016年9月8日作出县行复决字[2016]17号《行政复议申请决定书》，对高山养殖合作社不服户县国土资源局作出的户国土罚字[2016]第14号《土地行政处罚决定书》提出的行政复议申请，经审查认为，高山养殖合作社在未依法取得土地审批手续的情况下，占用渭丰镇新安村基本农田开挖池塘，户县国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款、第三款、第七十四条的规定，作出户国土罚字[2016]第14号《土地行政处罚决定书》“一、责令高山养殖合作社在接到处罚决定之日起立即停止破坏耕地的行为，恢复耕地原状，退还非法占用的土地”，事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持户县国土资源局作出的户国土罚字[2016]第14号《土地行政处罚决定书》第一项行政处罚决定。对户县国土资源局作出的户国土罚字[2016]第14号《土地行政处罚决定书》第二项行政处罚决定，经审查认为，陕西省人民政府陕政发[2000]44号《关于加强耕地占补平衡工作的通知》（以下简称陕政发[2000]44号通知）已于2004年被陕西省人民政府陕政发[2004]30号《关于废止和修改部分规章和省政府及办公厅规范性文件的通知》（以下简称陕政发[2004]30号通知）废止，户县国土资源局依据陕政发[2000]44号通知作出户国土罚字[2016]第14号《土地行政处罚决定书》“二、对高山养殖合作社非法取土192.15亩的行为处以土地开垦费15674元/亩2倍以下的罚款，合计4517638.65元”，适用依据错误，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定撤销户县国土资源局作出的户国土罚字[2016]第14号《土地行政处罚决定书》第二项行政处罚决定。原告高山养殖合作社诉称，户县国土资源局以原告未取得土地审批手续的情况下擅自占用渭丰镇新安村集体土地开挖池塘为由，于2016年4月19日作出户国土罚字[2016]第14号《土地行政处罚决定书》，决定：一、责令原告接到处罚决定之日起立即停止破坏耕地行为，恢复耕地原状，退还非法占用的土地，二、对非法取土192.15亩的行为处以土地开垦费15674元/亩2倍以下的罚款，合计4517638.65元。原告不服该土地行政处罚决定，遂向被告提起行政复议。被告经审查，作出县行复决字[2016]17号《行政复议申请决定书》，决定维持第一项行政处罚，撤销第二项行政处罚。原告认为户县国土资源局在作出的《土地行政处罚决定书》中称于2015年1月3日、6月20日、8月6日向原告下发《责令停止土地违法行为通知书》，但该三次通知下发对象均非原告（分别为户县高山养殖专业合作社、西安高山养殖合作社、高山养殖专业合作社），故户县国土资源局作出的土地行政处罚决定主要事实不清，第一项行政处罚也应撤销。而被告作出行政复议决定维持了户县国土资源局作出的第一项行政处罚决定，该复议决定认定事实不清，亦应撤销，故提起诉讼，请求撤销被告户县人民政府作出的县行复决字[2016]17号《行政复议申请决定书》。原告高山养殖合作社向本院提交了以下证据：第一组：户县发展和改革委员会县发改发[2014]340号《关于印发西安市户县高山养殖专业合作社建设西安市户县黄颡鱼繁育基地项目备案确认书的通知》，证明政府同意高山养殖合作社建设黄颡鱼繁育基地项目并予立项。第二组：户县渭丰镇人民政府渭政发[2015]89号《关于西安市户县高山养殖专业合作社黄颡鱼繁育基地项目建设的通知》，证明政府同意黄颡鱼繁育基地项目开工建设。第三组：1、《户县土地流转风险金缴费通知》、现金缴款单、结算票据，2、《户县现代农业投资项目合作协议书》，证明政府同意黄颡鱼繁育基地项目开工建设。第四组：《户县现代农业投资项目审批表》，证明高山养殖合作社建设黄颡鱼繁育基地项目合法。第五组：户县国土资源局户土监改中字[2015]79号《责令改正违法行为通知书》、户土监停中字[183]号《责令停止土地违法行为通知书》、户土监停字中[2015]243号《责令停止土地违法行为通知书》，证明原告收到的停止违法行为通知书与户县国土资源局在行政复议案件中向被告提交的停止违法行为通知书存根的文号、违法事由、日期、下发对象均不一致。第六组：户县国土资源局户土监听中字[2015]143号《行政处罚听证告知书》，证明原告收到的行政处罚听证告知书与户县国土资源局在行政复议案件中向被告提交的听证告知书存根的文号、内容、日期不一致，且该告知书拟处罚内容和户国土罚字[2016]第14号《土地行政处罚决定书》处罚内容不一致。第七组：户县人民政府县行复决字[2016]17号《行政复议申请决定书》。证明被告作出的《行政复议申请决定书》违法。被告户县人民政府辩称，一、被告具有作出被诉行政复议决定的法定职权。依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款之规定，被告作为户县国土资源局的本级人民政府，具有作出被诉行政复议决定的法定职权。二、被告作出行政复议决定程序合法。2016年7月15日，原告向被告提出行政复议申请，请求撤销户县国土资源局作出的户国土罚字[2016]第14号土地行政处罚决定书。2016年7月19日，被告受理了原告的复议申请，并于2016年7月20日向户县国土资源局送达了县行复受字[2016]17号《行政复议答复通知书》。2016年9月8日，被告作出县行复决字[2016]17号《行政复议申请决定书》，并于9月13日向原告送达该决定书。被告作出复议决定的程序符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。三、被告作出行政复议决定适用法律正确。原告在未依法取得土地审批手续的情况下，占用渭丰镇新安村基本农田开挖池塘，户县国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款、第三款、第七十四条的规定，作出第一项行政处罚决定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，被告决定维持户县国土资源局作出的第一项行政处罚决定。户县国土资源局依据陕政发[2000]44号通知作出第二项行政处罚决定，因陕政发[2000]44号通知已于2004年被陕政发[2004]30号通知废止，户县国土资源局作出的第二项行政处罚决定，适用依据错误，且第二项行政处罚决定“处土地开垦费2倍以下罚款”内容不具体，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，被告决定撤销户县国土资源局作出的第二项行政处罚决定。综上，被告作出复议决定适用法律正确。原告认为户县国土资源局作出的《责令停止土地违法行为通知书》无具体时间、通知下发对象与原告实际名称不一致的问题，因名称不一致并不影响原告的实体权利，原告据此认为行政处罚事实不清，理由不能成立。四、原告提起诉讼超过法定起诉期限，且就同一事实与理由重复起诉。2016年9月8日，被告作出县行复决字[2016]17号《行政复议申请决定书》，原告不服该复议决定，于2017年5月24日提起本案诉讼，超过了法定的起诉期限。2016年9月27日，原告曾向西安铁路运输中级法院起诉要求撤销被告作出的复议决定，2017年5月24日再次以同一事实和理由向西安铁路运输中级法院提起诉讼，属于重复起诉。综上，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。被告户县人民政府向本院提交了以下证据：第一组：1、《行政复议申请书》，2、原告申请行政复议提交证据（原告营业执照、法定代表人身份证明、户县国土资源局户国土罚字[2016]第14号《土地行政处罚决定书》），3、《行政复议受理通知书》，4、送达回证（被告2016年7月20日向原告送达《行政复议受理通知书》)，5、《行政复议答复通知书》，6、送达回证（被告2016年7月20日向户县国土资源局送达《行政复议答复通知书》），7、《行政复议答复书》，8、户县人民政府县行复决字[2016]17号《行政复议申请决定书》，9、送达回证（被告2016年9月12日、9月13日分别向户县国土资源局和原告送达《行政复议申请决定书》）。证明被告作出县行复决字[2016]17号《行政复议申请决定书》程序合法。第二组：1、户县国土资源局询问汪某某的笔录（2015年1月13日），2、户土停[中]第6号《责令停止土地违法行为通知书存根》、送达回证（户县国土资源局2015年1月13日向原告送达户土停[中]第6号通知书），3、户县国土资源局询问王某的笔录（2015年6月20日），4、户土监停（中）字第79号《责令停止土地违法行为通知书存根》、送达回证（户县国土资源局2015年6月20日向原告送达户土监停（中）字第79号通知书），5、户土监停（中）字第215号《责令停止土地违法行为通知书存根》、送达回证（户县国土资源局2015年8月6日向原告送达户土监停（中）字第215号通知书），6、户土听字[2015]第145号《行政处罚听证告知书（存根）》、送达回证（户县国土资源局2015年12月30日向原告送达听证告知书），7、户土通字[2016]第1号《行政处罚听证通知书（存根）》、送达回证（户县国土资源局向原告送达听证通知书），8、听证会记录，9、现场勘测笔录，现场勘测平面图、土地利用总体规划图，10、户土告字[2016]第3号《行政处罚告知书（存根）》、送达回证（户县国土资源局向原告送达处罚告知书），11、户县国土资源局户国土罚字[2016]第14号《土地行政处罚决定书》、送达回证（户县国土资源局向原告送达处罚决定书），证明户县国土资源局作出户国土罚字[2016]第14号《土地行政处罚决定书》第一项行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应当予以维持。第三组：1、陕西省人民政府陕政发[2000]44号《关于加强耕地占补平衡工作的通知》，2、陕西省人民政府陕政发[2004]30号《关于废止和修改部分规章和省政府及办公厅规范性文件的通知》，3、陕西省国土资源厅、陕西省财政厅、陕西省物价局联合发布的陕国土资发[2015]11号《关于耕地开垦费征收管理有关问题的通知》。证明户县国土资源局作出户国土罚字（2016）第14号《土地行政处罚决定书》第二项处罚决定适用依据错误，应当予以撤销。第四组：1、《行政诉讼状》（2016年9月27日），2、西安铁路运输中级法院（2016）陕71行初288号《应诉通知书》，3、西安铁路运输中级法院（2016）陕71行初288号《行政裁定书》，4、西安铁路运输法院（2017）陕7102行初203号《行政裁定书》。证明原告提起诉讼超过法定起诉期限，原告就同一事实和理由再次起诉属于重复起诉。经庭审质证，原告对被告提交的第一组证据的真实性、关联性、合法性均无异议。对被告提交的第二组第1份、第3份证据有异议，认为询问笔录调查的是挖沙取石问题，并不涉及非法占用基本农田的问题，不能作为户县国土资源局作出土地行政处罚决定的证据。对被告提交的第二组第2份、第4份、第5份证据有异议，认为原告收到的停止违法行为通知书与户县国土资源局在行政复议案件中向被告提交的停止违法行为通知书存根的文号、违法事由、日期、下发对象均不一致。对被告提交的第二组第6份至第11份证据的真实性、关联性、合法性均无异议。对被告提交的第三组证据的真实性、关联性、合法性均无异议。对被告提交的第四组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为原告起诉未超过起诉期限，且并非重复起诉。被告户县人民政府对原告提交的第一组、第二组证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。对原告提交的第三组第1份证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。对原告提交的第三组第2份证据的真实性有异议，认为该证据未加盖单位公章，亦没有法定代表人签字。对原告提交的第四组证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。对原告提交的第五组证据的真实性有异议。对原告提交的第六组、第七组证据的真实性、合法性、关联性均无异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的第一组、第二组、第三组证据均与本案不具有关联性，不予确认。原告提交的第四组证据能够证实原告高山养殖合作社占用渭丰镇新安村集体土地建设黄颡鱼繁育基地项目并未经国土资源部门审批，予以确认。原告提交的第五组证据能证实原告收到户县国土资源局作出的责令改正/停止违法行为通知书，予以确认。原告提交的第六组证据能证实原告收到户县国土资源局作出的《行政处罚听证告知书》，予以确认。原告提交的第七组证据系本案被诉行政行为，予以确认。被告提交的第一组证据能证实被告作出县行复决字[2016]17号《行政复议申请决定书》的程序，予以确认。被告提交的第二组证据能证实户县国土资源局作出户国土罚字[2016]第14号《土地行政处罚决定书》第一项行政处罚决定的事实依据和程序，予以确认。被告提交的第三组证据能证实户县国土资源局作出第二项行政处罚决定适用依据已被撤销，予以确认；被告提交的第四组证据能证实原告提起诉讼的过程，予以确认。经审理查明，2014年11月，原告在未取得土地审批手续的情况下，占用渭丰镇新安村集体土地开挖池塘。户县国土资源局发现后，对原告占用渭丰镇新安村集体土地一事进行调查，并责令原告停止违法行为。2015年12月30日，户县国土资源局作出《行政处罚听证告知书》，并于2016年1月21日举行听证。经户县国土资源局现场勘察，原告开挖池塘深度7米，开挖面积192.15亩，其中建设物占地面积128100平方米。该宗地土地利用总体规划为基本农田。户县国土资源局认为原告占用土地属于基本农田，且未经批准非法开挖池塘，于2016年4月19日作出户国土罚字（2016）第14号《土地行政处罚决定书》，处罚内容：一、责令原告在接到本处罚决定之日起立即停止破坏耕地的行为，恢复耕地原状，退还非法占用的土地；二、对原告非法取土192.15亩的行为处以土地开垦费15674元/亩2倍以下罚款，合计4517638.65元。原告不服该土地行政处罚决定书，于2016年7月15日向被告申请行政复议。2016年9月8日，被告户县人民政府作出县行复决字[2016]17号《行政复议申请决定书》，对高山养殖合作社不服户县国土资源局作出的户国土罚字[2016]第14号《土地行政处罚决定书》提出的行政复议申请，经审查认为，高山养殖合作社在未依法取得土地审批手续的情况下，占用渭丰镇新安村基本农田开挖池塘，户县国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款、第三款、第七十四条的规定，作出户国土罚字[2016]第14号《土地行政处罚决定书》第一项行政处罚决定，事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持户县国土资源局作出的户国土罚字[2016]第14号《土地行政处罚决定书》“一、责令高山养殖合作社接到处罚决定之日起立即停止破坏耕地的行为，恢复耕地原状，退还非法占用的土地”的行政处罚决定。对户县国土资源局依据陕政发[2000]44号通知作出户国土罚字[2016]第14号《土地行政处罚决定书》第二项行政处罚决定，经审查认为，陕政发[2000]44号通知已于2004年被陕政发[2004]30号通知废止，户县国土资源局依据陕政发[2000]44号通知作出的第二项行政处罚决定，适用依据错误，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定撤销户县国土资源局作出的户国土罚字[2016]第14号《土地行政处罚决定书》“二、对高山养殖合作社非法取土192.15亩的行为处以土地开垦费15674元/亩2倍以下的罚款，合计4517638.65元”的行政处罚决定。2017年9月13日，被告户县人民政府向原告送达了该复议决定书。原告不服被告作出的行政复议决定，于2016年9月27日本院提起诉讼，本院于2016年11月15日作出（2016）陕71行初288号行政裁定，将该案移送西安铁路运输法院审理。因级别管辖问题，原告向西安铁路运输法院申请撤诉，2016年5月26日，西安铁路运输法院作出（2017）陕7102行初203号行政裁定，准许原告撤回起诉。2016年5月27日，原告向本院提起诉讼，要求撤销被告作出的县行复决字[2016]17号《行政复议申请决定书》。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，户县人民政府作为户县国土资源局的本级人民政府，具有作出被诉行政复议决定的法定职权。关于被告维持户县国土资源局作出的第一项处罚决定是否合法？《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款、第三款规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。本案中，原告占用渭丰镇新安村基本农田开挖池塘，户县国土资源局经现场勘测，调查取证，听证等程序，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款、第三款、第七十四条的规定，作出户国土罚字[2016]第14号《土地行政处罚决定书》第一项行政处罚决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”。据此，被告作出县行复决字[2016]17号《行政复议申请决定书》维持户县国土资源局作出的第一项行政处罚，符合法律规定。原告主张户县国土资源局在行政复议案件中向被告提交的停止违法行为通知书和行政处罚告知书与原告收到的停止违法行为通知书、行政处罚听证告知书不一致，户县国土资源局作出的第一项行政处罚决定应予撤销，但从原告实际收到停止违法通知书的事实，可以反映出户县国土资源局已实际告知原告其非法占地行为违反《中华人民共和国土地管理法》的规定，并责令原告停止违法行为；从原告实际收到行政处罚听证告知书的事实，可以反映出户县国土资源局已实际告知原告拟作出行政处罚的内容和并告知其有陈述、申辩和要求听证的权利。通知书、告知书的存根与原告收到的通知书、告知书不一致，但该瑕疵并不影响原告的实体权利，故原告的该项主张不能成立，本院不予支持。关于被告撤销户县国土资源局作出的第二项处罚决定是否合法？《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：……2.适用依据错误的。”本案中，户县国土资源局依据陕政发[2000]44号通知作出第二项行政处罚决定，因陕政发[2000]44号通知已于2004年被陕政发[2004]30号通知废止，户县国土资源局依据陕政发[2000]44号通知作出的第二项行政处罚决定，适用依据错误，被告依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定撤销户县国土资源局作出的第二项行政处罚，符合法律规定。对原告主张其收到的《行政处罚听证告知书》中拟处罚内容与实际处罚内容不一致问题，因原告收到的听证告知书中拟处罚内容与实际处罚内容不一致的仅为第二项“罚款”处罚内容，但被告作出的行政复议决定已经撤销了户县国土资源局作出的第二项“罚款”处罚内容，原告的该项主张，没有依据，本院不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。本案中，户县人民政府于2016年7月15日收到原告的行政复议申请，于2017年9月8日作出被诉行政复议决定，于2017年9月13日向原告送达复议决定书，被告作出被诉行政复议决定程序符合法律规定。关于被告辩称原告起诉超过起诉期限和重复起诉的问题，本案中，原告不服被告作出的行政复议决定，在收到复议决定后15日内曾向本院提起行政诉讼，本院因级别管辖，裁定将案件移送西安铁路运输法院管辖。而因级别管辖问题，原告向西安铁路运输法院撤回起诉，故本院和西安铁路运输法院审理原告提起的第一次诉讼的期限不应计算在起诉期限内，原告再次起诉没有超过起诉期限。因级别管辖问题，本院和西安铁路运输法院未对原告提起的第一次诉讼进行实体审查，故原告再次起诉亦不属于重复诉讼，综上，被告的该项辩称没有依据，本院不予支持。综上，被诉行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告请求撤销被告作出的被诉行政复议决定的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告西安市户县高山养殖专业合作社的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告西安市户县高山养殖专业合作社负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于陕西省高级人民法院。审 判 长 古 晓代理审判员 周玲玲代理审判员 陈泉池二〇一七年七月二十七日书 记 员 李 盈 来源：百度“”