（2017）鄂06行终93号
裁判日期: 2017-07-20
公开日期: 2017-08-12
案件名称
南漳县安全生产监督管理局、李耿伟质量监督检验检疫行政管理:质量监督行政管理(质量监督)二审行政判决书
法院
湖北省襄阳市中级人民法院
所属地区
湖北省襄阳市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
南漳县安全生产监督管理局,李耿伟,南漳县国源土地开发整理有限责任公司
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
湖北省襄阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）鄂06行终93号上诉人（原审被告）南漳县安全生产监督管理局（以下简称南漳县安监局）统一社会信用代码114206247476500606，机构地址南漳县城关镇西苑巷5号。法定代表人王休豪，该局局长。委托诉讼代理人乔岛国，湖北君谐律师事务所律师。代理权限：一般授权。上诉人（原审第三人）李耿伟，男，汉族，生于1988年10月29日，住南漳县。委托诉讼代理人何伟成，湖北君谐律师事务所律师。代理权限：一般授权。被上诉人（原审原告）南漳县国源土地开发整理有限责任公司（以下简称国源土地整理公司）。组织机构代码75102722-0。单位地址南漳县城关便河北路41号。法定代表人李继兵，该公司经理。委托代理人余志文、杨美蓉，湖北襄京律师事务所律师。代理权限：一般授权。上诉人南漳县安监局、李耿伟与被上诉人国源土地整理公司因安全生产管理行政处罚一案，不服南漳县人民法院[2016]鄂06**行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问当事人决定对本案不开庭进行审理。本案现已审理终结。原审判决认定，2013年8月15日，原告与方德才续签国源土地整理公司水泥构件预制厂租赁合同，将该厂土地、厂房、变压器租赁给方德才从事水泥预制件的加工、生产、销售。2015年5月21日，该厂在生产中发生事故导致工人马德军（第三人李耿伟之父）死亡。同月23日，第三人李耿伟向被告安监局举报，被告南漳县安监局于次日立案调查。2015年5月25日，经县安监局请示，南漳县人民政府批准，成立了事故调查组。调查中，被告南漳县安监局调取了国源土地整理公司企业信息、国源土地整理公司在2007年8月12日与方德才所签订的经营承包合同、国源土地整理公司分别于2010年9月20日、2013年8月15日与方德才所签水泥构件预制厂租赁合同、国源土地整理公司收款收据7张、南漳县恒城预制厂营业执照、税务登记证、组织机构代码证、方德才营业执照、身份证、资格证，南漳县城关镇工商所关于方德才个体营业执照情况说明，事故现场及肇事者车辆照片共4张、马德军身份证复印件、南漳县公安局交通警察大队出具的关于马德军驾驶人信息查询结果单、南漳县农业机械管理局办公室出具的马德军无农机驾驶资格证明、马德军居民死亡医学证明（推断）书，并调查询问了张有华、方德才、李继兵、陈静、周大保。2015年7月10日，该事故调查组出具调查报告，在事故的间接原因中认为国源土地整理公司将场地、设施发包给方德才，未按要求对承包单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，依据《中人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定建议给于罚款的行政处罚。2015年7月13日，南漳县人民政府作出南政函（2015）77号批复，同意调查组的调查报告的内容和结论，责成南漳县安监局按照有关法律法规对方德才及有关责任人做出处罚处理。2015年8月6日，南漳县安监局就国源土地整理公司的申请召开听证会，会上南漳县安监局宣读了调查报告，国源土地整理公司提出调查报告未送达当事人，程序违法。2015年8月18日，南漳县安监局经集体讨论形成以下意见：国源土地整理公司违反《中华人民共和国安全生产法》第四十六条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）款的规定，拟对国源土地整理公司罚款二十万元。2016年7月11日，南漳县安监局向国源土地整理公司送达了（南）安监管罚告[2016]1-2号行政处罚告知书和（南）安监管听告[2016]1-2号听证告知书，告知国源土地整理公司根据南漳县人民政府批复的《方德才预制厂“5.21”车辆伤害致人死亡事故的调查报告》，认定国源土地整理公司未按照《中华人民共和国安全生产法》的要求对方德才经营的预制厂（原南漳县恒城预制厂）的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，导致发生事故，对“5.21”车辆伤害致人死亡事故的发生负有责任。依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定，拟对国源土地整理公司作出贰拾万元罚款的行政处罚，并告知了陈述、申辩，听证权。2016年7月15日，南漳县安监局作出（南）安监管罚[2016]1-2号行政处罚决定，并于2016年7月20日送达。另根据原告提交的证据查明，被告南漳县安监局于2015年7月作出（南）安监管告[2015]7-2号行政处罚告知书,于2015年7月28日作出(南)安监管听通字第(1)号听证会通知书,于2015年8月19日作出（南）安监管罚[2015]7-2号行政处罚决定书，认为国源土地整理公司未对承包、承租单位的安全生产工作统一协调、管理、定期进行安全检查，违反《中人民共和国安全生产法》第四十六条第二款的规定，依据《中人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）款的规定，决定罚款二十万元。2016年5月10日，南漳县安监局作出南安监撤字（2016）第02号撤销行政处罚决定，认为上述行政处罚决定存在错误，决定撤销（南）安监管罚[2015]7-2号行政处罚决定。2016年5月30日，国源土地整理公司撤回复议申请，行政复议终止。原审法院认为，依据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款以及《安全生产违法行为行政处罚办法》第六条第一、二款的规定，南漳县安监局作为南漳县人民政府安全生产监督管理部门，依法享有对本行政区域内的安全生产工作进行监督管理职责，并对本区域内的安全生产违法行为具有作出行政处罚的职权。本案争议焦点一、南漳县安监局作出（南）安监管罚[2016]1-2号行政处罚决定是否具有既定力。该处罚决定的主文表述“拟对国源土地整理公司作出贰拾万元罚款的行政处罚”，“拟”表明的是准备、计划、起草的意思，行政机关作出的处罚决定应当具有确定性和既定力。故南漳县安监局作出的（南）安监管罚[2016]1-2号行政处罚决定不具有既定力。本案争议焦点二、南漳县安监局作出的（南）安监管罚[2016]1-2号行政处罚决定程序是否合法。《中人民共和国行政处罚法》第四条规定了公正、公开原则。第三十八条第二款规定对情节复杂或者重大违法行为给于较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。第三十九条第一款第（二）、（三）项规定行政处罚决定书应当载明违反法律、法规或者规章的事实和证据及行政处罚的种类和依据。《安全生产违法行为处罚办法》和《安全生产执法程序规定》也作了类似的具体规定。本案中，南漳县安监局在撤销（南）安监管罚[2015]7-2号行政处罚决定后，认定国源土地整理公司行为的违法性质、违法事实及认定该公司行为违法的法律依据均发生了改变，却未根据改变的情形进行集体讨论。且在重新作出的告知、处罚决定等文书中均未依法告知、载明违反法律、法规或者规章的事实和证据。故县安监局作出的行政处罚程序明显违法。本案争议焦点三、本案的事实认定和法律适用是否正确。依照《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，由南漳县人民政府负责本次生产安全事故的调查，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。故安全事故的调查和行政处罚是不同的行政行为。本案中南漳县人民政府作出的批复虽是针对调查组的请示而作出的内部行政行为，但其内容涉及到国源土地整理公司，实际上也影响到该公司的权益。在涉案的行政处罚的听证程序中，南漳县安监局向该公司出示了涉案报告和批复，该批复由此而外化，国源土地整理公司认为涉案事故调查报告所确定的事实及适用法律错误，应另寻途径解决。对该报告和批复所认定的事实及法律适用超出本案审理的范围，本院不予评判。综上所述，被告南漳县安监局对原告国源土地整理公司的行政处罚程序明显违法，且不具有确定力，原告国源土地整理公司请求予以撤销，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：撤销被告南漳县安全生产监督管理局作出的（南）安监管罚[2016]1-2号行政处罚决定。案件受理费50元，由被告南漳县安全生产监督管理局负担。宣判后，南漳县安监局上诉称，原审认定本案被诉行政处罚决定违反法定程序，和因主文制作笔误“拟”字而不具有既定力错误。如果没有既定力就未对被上诉人权利造成影响，被上诉人就没必要起诉，原审可确认程序违法不必撤销。上诉人撤销原处罚决定后重新作出的行政处罚决定，对上诉人的违法事实、性质及法律根据并未发生变化，故无须再经集体讨论决定。上诉人重新作出的告知及处罚决定书中，载明了违法事实及主要证据事故调查报告，其他证据是事故报告形成的依据材料无须载明。上诉人依据经县政府批复的事故调查报告确认的事实，适用安全生产法第一百零九条第（一）项之规定对被上诉人作出的行政处罚认定事实和适用法律正确，请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人国源土地整理公司的原审诉讼请求。上诉人李耿伟与上诉人南漳县安监局的上诉意见基本一致，并且认为，被上诉人国源土地整理公司违法事实明显，原审判决撤销行政处罚的同时，应判决南漳县安监局重新作出具体行政行为，原审仅判决撤销错误。请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人国源土地整理公司的原审诉讼请求。被上诉人国源土地整理公司辩称，上诉人关于被诉处罚决定书中的“拟”字系笔误的上诉理由不能成立。被诉行政处罚决定违反法定程序，事故调查报告未向上级部门上报，亦未向社会公布；原行政处罚决定撤销后重新作出行政处罚时未经重新立案、取证、审理以及集体讨论决定。处罚决定认定被上诉人未按规定对方德才预制厂进行安全生产工作的统一协调管理和定期安全检查，上诉人未提供确凿的证据予以证明。安全生产法第四十六条第二款违法行为对应的法律责任条款，应是该法第一百条第二款的规定，上诉人适用第一百零九条第（一）项规定对被上诉人实施处罚适用法律明显错误。原审认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。上诉人南漳县安监局向原审法院提交以下证据、依据：（一）南漳县安监局组织机构代码证1份、法人代表证明及身份证复印件各1份、执法人员执法证3份，拟证明南漳县安监局执法主体资格合法，相关执法人员具有执法资格；（二）国源土地整理公司企业信息1份、企业法人营业执照（副本）、组织机构代码证（副本）、税务登记证（副本）复印件各1份，拟证明被处罚人国源土地整理公司是登记注册的生产经营单位；（三）国源土地整理公司2007年8月12日与方德才所签订的国源土地整理公司水泥结构件预制厂经营承包合同复印件1份、国源土地整理公司分别于2010年9月20日、2013年8月15日与南漳县恒城预制厂方德才所签水泥构件预制厂租赁合同复印件各1份、国源土地整理公司收据7张、方德才经营南漳县恒城预制厂个体工商户营业执照（副本）、税务登记证（副本）、组织机构代码证复印件、方德才个体工商户营业执照（副本）、身份证、资格证复印件，南漳县城关镇工商所关于方德才个体营业执照情况说明，拟证明马德军死亡事故发生时，国源土地整理公司与南漳县恒城预制厂存在生产场地、设备租赁关系；（四）询问笔录5份（被询问人分别为张有华、方德才、李继兵、陈静、周大保）、事故现场及肇事者车辆照片共4张、马德军身份证复印件、南漳县公安局交通警察大队出具的关于马德军驾驶人信息查询结果单、南漳县农业机械管理局办公室出具的马德军无农机驾驶资格证明、马德军居民死亡医学证明（推断）书复印件，拟证明马德军因安全事故死亡、国源土地整理公司未依法对承租单位的安全生产统一协调、管理、定期进行安全检查；（五）（南）安监管立[2015]7号立案审批表、安监局关于成立方德才预制厂“5.21”车辆伤害事故调查组的请示、文书处理签、方德才预制厂（原南漳县恒城预制厂）“5.21”车辆伤害事故调查报告（附调查组成人员名单及签名）、南漳县人民政府对报告的批复、（南）安监管罚告[2016]1-2号行政处罚告知书、（南）安监管听告[2016]1-2号听证告知书、行政处罚集体讨论记录、（南）安监管罚[2016]1-2号处罚决定书各1份、文书送达回执2份、送达见证人身份证件3份、2015年8月6日听证笔录，拟证明行政处罚程序合法，内容适当。上诉人李耿伟向原审法院提交身份证、户口本等证据，拟证明与本案有利害关系。被上诉人国源土地整理公司向原审法院提交如下证据：（一）国源土地整理公司营业执照复印件，拟证明原告主体资格适格；（二）行政处罚决定书（单位）（南）安监管罚[2016]1-2号，拟证明被诉具体行政行为由被告作出，被诉具体行政行为与原告具有法律上的利害关系，（南）安监管罚[2016]1-2号行政处罚决定书不具有确定力，及适用法律错误；（三）行政处罚决定书（单位）（南）安监管罚[2015]7-2号、行政处罚告知书（南）安监管罚告[2015]7-2号、听证会通知书（南）安监管听通字[2015]第（1）号、县安监局南安监撤字[2016]第02号撤销行政处罚决定书、（南）安监管回[2016]2号文书送达回执、襄政行复终字[2016]37号行政复议终止决定书，拟证明（南）安监管罚告[2015]7-2号行政处罚决定书被被告撤销、《方德才预制厂“5.21”车辆伤害致人死亡事故调查报告》、询问笔录等作出（南）安监管罚告[2015]7-2号行政处罚决定书所依据的证据，在该行政处罚决定书被撤销后依法失去法律效力；（四）国家安全监管总局关于印发《安全生产执法程序规定》的通知，拟证明被告作出（南）安监管罚[2016]1-2号行政处罚决定超过法定期限、程序违法。上述证据均已随案移送本院。经审查，根据本案有效证据和当事人于庭审中的陈述，原审除认定“2013年8月15日，原告与方德才”续签水泥构件预制厂租赁合同的主体，应为上诉人国源土地整理公司与南漳县恒城预制厂方德才外，本院二审查明的其他案件事实与原审判决认定的事实一致。本院认为，上诉人南漳县安监局作为《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定的县级以上地方人民政府安全生产监督管理部门，是法定的安全生产监督管理机关，负有对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理的法定职权和职责。本案被诉行政处罚决定，即2016年7月15日南漳县安监局对国源土地整理公司作出的[2016]1-2号行政处罚决定书中，决定主文“拟对你（单位）作出贰拾万元罚款的行政处罚”，“拟”字虽导致该处罚决定不具有确定性和既定力、执行力残缺，但该处罚决定作为上诉人南漳县安监局作出的正式生效的行政行为，其整体上的有效性和拘束力以及作为行政行为的可诉性并未受到影响。上诉人南漳县安监局在撤销先前经集体讨论作出的行政处罚决定后，改变被上诉人违法行为的认定根据，未经集体讨论即直接作出本案被诉行政处罚决定，不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定的法定程序；且其对外作出的已经生效的、结论为“拟”给予贰拾万元罚款的行政处罚决定，明显没有法律根据，属适用法律错误，故原审判决予以撤销并无不当。原审基于本案被上诉人违法行为的事实证据以及法律适用综合考虑，撤销被诉行政处罚决定后，虽未判决上诉人南漳县安监局重新作出行政行为，但原审判决并不对南漳县安监局对本案继续行使行政职权产生阻碍。上诉人南漳县安监局可以根据本案相关事实证据和法律规定，重新作出行政行为。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律判决结论正确。上诉人南漳县安监局和上诉人李耿伟关于被诉行政处罚决定即使程序违法，但也不应予以撤销的上诉理由和上诉请求均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人南漳县安监局负担。本判决为终审判决。审 判 长 付士平审 判 员 曾建彬代理审判员 龚开宇二〇一七年七月二十日书 记 员 黄 娟 微信公众号“”