（2017）浙09行终32号

裁判日期: 2017-07-19

公开日期: 2017-09-17

案件名称

虞金波、舟山市规划局城乡建设行政管理:城市规划管理(规划)二审行政判决书

法院

浙江省舟山市中级人民法院

所属地区

浙江省舟山市

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

虞金波,舟山市规划局,舟山市人民政府,王恩文

案由

法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》：第五十八条，第八十九条

全文

浙江省舟山市中级人民法院行政判决书（2017）浙09行终32号上诉人（原审原告）虞金波，男，1975年10月10日出生，汉族，住舟山市定海区。委托代理人（一般授权代理）刘对红，女，1976年6月23日出生，汉族，住舟山市定海区，系上诉人之妻。被上诉人（原审被告）舟山市规划局，住所地舟山市新城海天大道681号7号楼。法定代表人王飞跃，局长。行政机关出庭负责人李天富，该局副局长。委托代理人（特别授权代理）邵汉军，浙江震舟律师事务所律师。委托代理人（特别授权代理）王曾，浙江震舟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）舟山市人民政府，住所地舟山市新城海天大道681号。法定代表人温暖，市长。委托代理人（一般授权代理）ＸＸ特，舟山市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人（一般授权代理）黄旭雯，舟山市人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（原审第三人）王恩文，男，1967年9月21日出生，汉族，住舟山市定海区。上诉人虞金波因与被上诉人舟山市规划局、舟山市人民政府、王恩文规划行政许可及行政复议一案，不服舟山市定海区人民法院（2016）浙0902行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年5月2日立案受理后，依法组成合议庭，并于2017年6月6日公开开庭进行了审理。上诉人虞金波及委托代理人刘对红，被上诉人舟山市规划局的行政机关负责人李天富及委托代理人邵汉军、王曾，被上诉人舟山市人民政府的委托代理人ＸＸ特、黄旭雯到庭参加诉讼。被上诉人王恩文经合法传唤未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。原审法院认定，第三人王恩文原系定海区白泉镇和合村村民，1998年1月17日，因小集镇户籍制度改革，第三人成为农转非居民，但第三人与妻子张某均未享受房改房、集资房及住房补贴等房改政策。第三人坐落于定海区白泉镇万金湖社区田中央路一弄4号原有三底二面楼房一幢，座北朝南，西侧一间为平房，东侧两间为楼房，始建于1993年。该幢房屋东西横向进深11.77米，一层南北纵向开间距7.67米,二层南北纵向开间距9.10米（其中挑台内径宽为1.25米，挑台墙厚度0.18米），一层高3米，二层前檐口高3.5米，二层后檐口高3米，脊高5米。土地使用权面积133.7平方米。2015年7月3日，浙江中技建设检测有限公司舟山分公司鉴定该幢楼房为D级危房。此后，第三人申请原址翻建。同年8月5日，申请获批，其中批准用地105.8平方米，建筑物占地96平方米，建筑面积192平方米。后原告举报第三人审批超面积等。经第三人申请，相关部门于2016年4月22、25日注销了该次��设批准文件。2016年4月22日，第三人重新申请原址翻建。同日，当地村民委员会经集体讨论后，同意第三人申请并予以公示。期间无人提出异议。当月29日，村经济合作社将第三人申请事项上报白泉镇私人建房审批领导小组办公室审核。后该小组经实地调查，并就拟审批事项在第三人建房现场和当地村委予以公示。期间，原告以两户间距不足，审批行为与其存在重大利益关系为由向白泉镇审批领导小组提出听证申请，但该申请未被采纳。同年5月16日，第三人申请获批，其中被告舟山市规划局颁发的《建设工程规划许可证》记载规划情况：建设位置定海区白泉镇万金湖社区田中央一弄4号，建设规模159.6平方米。东侧两间为楼房，宽度8.24米，深度9.1米,其中前侧1.43米为挑檐，前檐口高6.5米，后檐口高6米，栋高8米；西侧一间为平房，宽度2.93米，深度6米，其中��侧1.43米为挑檐，檐口高度3米，栋高4.8米。第三人建房审批红线图记载，第三人与原告房屋间距7.959米。2016年6月14日，原告不服被告舟山市规划局向第三人颁发建字第定白（2016）216号《建设工程规划许可证》，向被告舟山市人民政府申请行政复议。当天，被告舟山市人民政府立案受理，并于同月15日和17日向被告舟山市规划局和第三人邮寄应诉材料。同年7月13日，被告舟山市人民政府通过听证方式审理了本案。同年8月10日，因案情复杂，复议期限经批准后延长30日。同年8月29日，被告舟山市人民政府作出涉诉行政复议决定，维持了被告舟山市规划局作出的上述许可决定，并于同年9月15日送达该决定书。原审法院另查明，一、2012年8月，中共舟山市定海区委发布《关于加快推进农房改造集聚建设的若干意见》（定委〔2012〕12号）文件，规定根据不同区块对农房建设的不同导向，其中将农渔村农房布点划分为禁建区、控制区、保留区、集聚区和特色村五大区块。禁建区一般为建成区范围内……根据白泉镇村庄住宅建设布点规划图所示，第三人住宅位于白泉镇禁建区范围内。二、原告与第三人两户南北相邻，原告于2011年11月先于第三人审批建设。通过第三人与原告的各自建房审批红线图与原告实际建造房屋地形图的对比图记载数据来看，原告“建房红线图”显示房屋审批时的南北长度9.52米，与南侧王幼仙房屋间距4.433米，与北侧第三人房屋间距7.959米。而原告实际建房后的“地形图”显示，原告房屋南北长度9.674米（比审批多了0.154米），与南侧王幼仙房屋间距变成4.625米（向北移位了0.192米)，导致原告与第三人房屋间距实际缩小了0.346米（0.154米+0.192米）。三、原告不服舟山市定海区人民政府对第三人批准使��土地并颁发定（白）私建批【2016】年第216号《定海区农村私人建房批准书》，诉至舟山市中级人民法院要求撤销该用地批准证明文件。舟山市中级人民法院于2017年3月24日裁定驳回了原告该起诉。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。本案系被告舟山市规划局批准第三人农村住宅建设工程规划而引发与邻居的行政争议，争议主要集中在涉案许可是否符合控制性详细规划以及是否违反法定程序，结合各方当事人的诉辩内容，具体表现为以下三点，一是第三人进行的住宅建设是否属于原址翻建；二是原告与第三人房屋间距现状究竟��什么原因造成；三是涉案建设工程规划许可是否直接涉及与原告之间的重大利益关系。对此等争议，评述如下：首先，对第一个争议，中共舟山市定海区委发布的《关于加快推进农房改造集聚建设的若干意见》（定委〔2012〕12号）文件规定，农渔村住宅建设布点规划禁建区范围的，经房屋安全鉴定部门鉴定确定为D级危房的，经审批可在原土地证、原房产证面积范围内进行拆除重建。本案第三人房屋经鉴定为D级危房，则争议的焦点集中在了审批建设规模是否在原土地证、原房产证面积范围内。关于第三人用地批文审批总用地面积105.8平方米，明显小于原土地证面积133.7平方米，但该节审批行为非本案审查范围，本案暂且不表。关于涉案许可确定的建设面积（规模）是否在原房产证面积范围内（因原房屋未进行权属登记，无法进行准确的面积比较，故将之与鉴定报告载明的原房屋概况进行对比）。从房屋东西横向进深比较，原房屋11.77米，现审批11.17米；从房屋南北纵向开间距比较，原一层7.67米,现审批一层亦7.67米；原二层南北纵向开间距9.10米（其中挑台内径宽为1.25米，挑台墙厚度0.18米），现审批二层亦9.10米（房屋7.67米+挑檐1.43米，）;从房屋高度比较，原一层高3米，二层前檐口高3.5米，二层后檐口高3米，脊高5米；现审批前檐口高6.5米，后檐口高6米，栋高8米。从以上数据比较分析，审批后的房屋几个关键数据如南北纵向开间距和前檐口、后檐口、栋高均与原房屋保持一致，而东西横向进深反而比原来有缩小，故可确认涉案许可批准的建设规模在原房产证面积范围内。其次，对第二个争议，从本案已查明的事实来看，正是因为原告自身在建造住宅过程中，擅自增加房屋南北长度和向北移位，导致了目前原告与第三人房屋间距现状明显小于原告和第三人各自审批建设红线中确定的8米或者7.959米间距的结果。最后，第三个争议既是一个事实判断，也是一个法律判断。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定，行政许可直接涉及与他人之间的重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知利害关系人享有要求听证的权利。本案原告作为第三人的邻居，属于该法规定的利害关系人。但是，该法对何为“重大利益”没有作出具体规定，对于原告和第三人来说，许多事关自身的利益都被认为是其重大利益，该法中将认定权授予行政机关，行政机关对此有一定的自由裁量权。本案第三人审批所建房屋位于原告房屋北面，且涉案许可没有增加房屋的面积和高度，不会增加对原告南面房屋新的日照影响。被告舟山市规划局据此认为涉案行政许可决定与原告之间不构成重大利益关系，可不予听证，有一定的事实和法律依据，予以支持。本案另外予以说明的是，根据《城市居住区规划设计规范》（2002年版）住宅5.0.2.1规定，住宅间距，应以满足日照要求为基础，综合考虑采光、通风、消防、防灾、管线埋设、视觉卫生等要求，日照时间计算起点为底层窗台面。综上所述，被告舟山市规划局作出的被诉建设工程规划许可决定，主要证据充足，适用法律、法规正确，亦不违反法定程序。被告舟山市人民政府复议程序亦合法。原告要求撤销涉案行政许可决定和复议决定，无事实和法律根据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：一、驳回原告虞金波要求撤销被告舟山市规划局对第三人王恩文作出的建设工程规划许可决定及颁发建字第定白（2016）216号《建设工程规划许可证》的诉讼请求；二、驳回原告虞金波��求撤销被告舟山市人民政府作出的舟政复决（2016）17号行政复议决定的诉讼请求。本案受理费50元，由原告虞金波承担。宣判后，虞金波不服，向本院提起上诉称，一、原审判决认定事实错误，确定王恩文房屋面积缺乏充分证据。王恩文原房屋没有房屋产权证，其建筑面积究竟是多少无法确定。原审判决认定王恩文房屋面积的依据是2015年7月3日浙江中技建设检测有限公司舟山分公司对该房屋的鉴定报告，但原审法院未就该公司资质证据向上诉人方进行质证而直接作为定案证据采信，且该报告中的有关数据与舟山市规划局涉案建字第定白（2016）216号《建设工程规划许可证》中所附的有关图纸数据不一致，故原审判决将该鉴定报告作为定案依据错误，没有充分反映王恩文原房屋的真实建筑面积。从王恩文原房屋照片与现行房屋比较，其原房屋二层没有前包墙��现在有前包墙，明显增加了建筑面积，已经属于翻扩建，而非原址翻建。同时，上诉人在2011年建造房屋时，因王恩文到处举报，经定海区白泉镇政府协调，上诉人房屋向南移位0.2米后才得以建造，现上诉人房屋后包墙与左右邻居房屋相比，明显缩进0.2米，原审法院未到现场查看房屋真实情况，就认定上诉人自身在建造过程中擅自增加房屋南北长度和向北移位是错误的。二、被上诉人舟山市规划局所作涉案规划许可，程序违法，应予撤销。舟山市规划局此次规划许可名为D级危房原址翻建审批，但实际为翻扩建审批，应该履行四邻签字手续及举行听证，但原审判决却认定涉案许可决定与上诉人不构成重大利益关系可以不予签字和听证，违反了有关法律和规范性文件规定。综上，请求本院依法撤销原判，并撤销舟山市规划局作出的建字第定白（2016）216号《建设工程规��许可证》和舟山市人民政府作出的舟政复决（2016）17号行政复议决定，本案诉讼费由两被上诉人负担。被上诉人舟山市规划局答辩称，一、该局作出建字第定白（2016）216号《建设工程规划许可证》事实清楚，适用法律法规正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款关于申请办理建设工程规划许可证的要求，以及定海区委区政府《关于加快推进农房改造集聚建设的若干意见》有关规定，王恩文房屋所处区域属于对解危房屋允许原拆原建的区域，且王恩文房屋经浙江中技建设检测有限公司舟山分公司检测属于D级危房，该局根据检测鉴定报告作出涉案《建设工程规划许可证》事实清楚，适用法律法规正确。二、该局作出建字第定白（2016）216号《建设工程规划许可证》程序合法。该局在办理涉案建设工程规划许可证过程中严格按照法定程序进行��对于上诉人提出的听证申请，因其系向定海区白泉镇私人建房审批领导小组提出，且上诉人房屋位于王恩文房屋北面，王恩文房屋属于原拆原建，并未增加对上诉人房屋的不利影响，不符合《中华人民共和国行政许可法》规定的对直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的应采取听证的要求，故未举行听证并不违反法定程序。三、上诉人所述与事实不符。上诉人认为王恩文房屋一楼正南面与其房屋后墙间距未达到规定的7.8米，经审查出现上述情况系上诉人房屋未严格按照审批建造而向北移位约20厘米所致，与该局对王恩文的建房审批行为无关。综上，请求本院依法驳回上诉人的上诉。被上诉人舟山市人民政府答辩称，一、舟山市人民政府作出舟政复决（2016）17号行政复议决定书程序合法。舟山市人民政府从受理上诉人的行政复议申请，到组织听证、经审��延长审查期限，再到作出涉案行政复议决定并送达，复议流程均符合《中华人民共和国行政复议法》相关规定，且上诉人对复议程序合法性也未提出异议。二、舟山市人民政府维持舟山市规划局作出的建字第定白（2016）216号《建设工程规划许可证》正确恰当。根据《中华人民共和国城乡规划法》和定海区委区政府《关于加快推进农房改造集聚建设的若干意见》有关规定，王恩文原房屋经第三方鉴定为D级危房，符合拆除重建的条件。结合房屋结构安全鉴定报告等审批材料，舟山市规划局经集体讨论、审核审批、公告等程序后作出涉案《建设工程规划许可证》，认定事实清楚，适用法律正确，舟山市人民政府作出维持决定并无不当。三、王恩文申请翻建的房屋宽度、深度和高度均在原房屋范围内，属于原址翻建，且其房屋在上诉人房屋的北面，在原址翻建中未增加房屋高度，不会对上诉人房屋的日照增加不利影响，故上诉人主张王恩文房屋系扩建，以及舟山市规划局违反法定程序未举行听证，均无事实依据，主张不能成立。综上，请求本院依法驳回上诉人的上诉。被上诉人王恩文未提交书面答辩意见。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审庭审中，各方当事人主要围绕被上诉人舟山市规划局作出被诉建设工程规划许可是否有充分的事实和法律依据、行政程序是否合法以及被上诉人舟山市人民政府作出被诉复议决定的程序合法性等审理重点进行了质证与辩论。本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，故对一审判决认定的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物��道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。故被上诉人舟山市规划局具有核发建设工程规划许可证的法定职责。根据各方当事人的诉辩意见，本院对本案的审理重点归纳并评析如下：一、关于被上诉人舟山市规划局作出被诉建设工程规划许可的事实和法律依据是否充分的问题。根据《中共舟山市定海区委舟山市定海区人民政府关于加快推进农房改造集聚建设的若干意见》规定，属于农渔村住宅建设布点规划禁建区范围的，经房屋安全鉴定部门鉴定确定为D级危房的，经审批可在原土地证、原房产证面积范围内进行拆除重建。本案被上诉人王恩文原房屋位于定海区白泉镇的禁建区，经具有建筑工程结构性能和安全性能检测鉴定资质的浙江中技建设检测有限公司舟山分公司检测鉴定为D级危房，故经审批后可以在原土地证、原房产证面积范围内进行拆除重建。因该房屋此前未进行房屋产权登记，无法确定原房屋面积范围，被上诉人舟山市规划局根据浙江中技建设检测有限公司舟山分公司所出具的危房鉴定报告中有关该房屋的测量数据来确定原房屋面积范围，并作出建字第定白（2016）216号《建设工程规划许可证》，尚属合理。从该工程规划许可证中许可的建筑栋高、前后檐口高度以及房屋东西横向宽度和南北纵向长度等建筑关键数据看，均未超过原房屋测量数据，因此可以基本认定规划许可的建筑面积未超过原房屋面积范围。上诉人虞金波关于被上诉人王恩文原房屋二层没有前包墙，建成后的房屋有前包墙，房屋建筑面积增加，已经属于翻扩建的主张，根据危房鉴定报告中所附��恩文原房屋拆除前的照片，王恩文原房屋挑台处于封闭状态，被上诉人舟山市规划局在被诉建设工程规划许可中仍按封闭式挑台作出规划许可，并无明显违法之处。上诉人认为王恩文房屋属于翻扩建，但其并未提交相应证据予以证明，故其该节主张缺乏相应的事实依据，本院不予支持。关于被上诉人王恩文房屋与上诉人虞金波房屋之间的间距，上诉人认为按照《定海区乡镇私人建房审批管理办法（暂行）规定》，二层住宅前后间距应满足7.8米，现王恩文房屋一楼与上诉人房屋之间的间距只有7.6米，二楼与上诉人房屋后墙仅有6.171米，且上诉人建房审批时规划部门要求上诉人房屋与王恩文房屋之间间距达到8米，故舟山市规划局被诉建设工程规划许可违法。根据王恩文与上诉人建房审批红线图及实际建房地形图的对比显示，原上诉人建房审批时其房屋与王恩��房屋之间间距为7.959米，但上诉人建成后的房屋南北纵向长度比审批的长度有所增加，且房屋位置向北移位，导致上诉人的房屋与王恩文房屋之间间距实际缩小了0.346米，故现被上诉人王恩文房屋与上诉人虞金波房屋间距小于原先间距，并非被上诉人舟山市规划局被诉建设工程规划许可导致。上诉人虞金波的该主张亦缺乏相应的事实和法律依据，本院不予支持。二、关于被上诉人舟山市规划局作出被诉建设工程规划许可的程序合法性问题。上诉人虞金波认为被上诉人舟山市规划局作出的被诉建设工程规划许可实际为翻扩建审批，其未履行四邻签字手续及举行听证，违反了有关法律和规范性文件规定。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条第一款规定，行政许可直接涉及与他人之间的重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。本案被上诉人王恩文审批建造的房屋位于上诉人房屋的北面，且被诉建设工程规划许可并未增加王恩文房屋的面积和高度，对上诉人房屋的通风、采光、日照等权益不会产生新的影响，被上诉人舟山市规划局在作出行政许可决定前未组织听证，并不违反法律规定。上诉人主张被上诉人舟山市规划局在作出被诉建设工程规划许可之前，应履行四邻签字手续，该主张也无相应法律依据，本院不予支持。三、关于被上诉人舟山市人民政府作出被诉复议决定的程序合法性问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，被上诉人舟山市人民政府就上诉人虞金波对被上诉人舟山市规划局作出的建设工程规划许可证不服提出的行政复议申请予以受理，具有法定职权。被上诉人舟山市人民政府于2016年6月14日受理上诉人提出的行政复议申请，经通知答辩、组织听证，后经批准延长审查期限，于2016年8月29日作出被诉行政复议决定并送达各方当事人，符合行政复议相关程序规定。各方当事人对行政复议程序的合法性也均无异议。综上，上诉人虞金波的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人虞金波负担。本判决为终审判决。审判长　周杰审判员　张佩审判员　张静二〇一七年七月十九日代书记员　方园搜索“”