（2017）湘02行终68号

裁判日期: 2017-07-19

公开日期: 2017-10-21

案件名称

ＸＸ与被醴陵市明月镇人民政府不履行法定职责一案二审行政判决书

法院

湖南省株洲市中级人民法院

所属地区

湖南省株洲市

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

ＸＸ,醴陵市明月镇人民政府

案由

法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条

全文

湖南省株洲市中级人民法院行政判决书（2017）湘02行终68号上诉人（原审原告）ＸＸ，男，汉族，1969年1月2日生，住湖南省醴陵市。被上诉人（原审被告）醴陵市明月镇人民政府。法定代表人张铝，镇长。委托代理人黄军良，男，汉族，1964年10月2日生，住湖南省醴陵市。委托权限：特别授权。上诉人ＸＸ与被上诉人醴陵市明月镇人民政府不履行法定职责一案,前由醴陵市人民法院于2017年5月26日作出（2016）湘0281行初48号行政判决。上诉人ＸＸ不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年7月5日公开开庭审理了本案。上诉人ＸＸ及被上诉人醴陵市明月镇人民政府委托代理人黄军良到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原判认定：原醴陵市马恋镇人民政府（之后因区划调整合并为醴陵市大障镇人民政府，2015年醴陵市大障镇人民政府因撤乡并镇与醴陵市贺家桥乡人民政府合并成立醴陵市明月镇人民政府）于2002年将争光林场森林抚育管理权承包给汪家垅村的汪初夫、汪书文、汪开科、汪桂山、汪中爱、汪长全六位村民。之后，汪初夫、汪书文、汪开科、汪中爱、汪长全同意（汪桂山不同意）将共同承包的争光林场转让给汪书文，再由汪书文转让给原告ＸＸ。2009年3月28日，原告ＸＸ与汪书文签订了《湖南省醴陵市大障镇争光林场转让承包协议书》，协议约定汪书文将争光林场林地经营管理权及使用权和林场所有财产全部转让给ＸＸ承包经营管理使用，承包期为2002年至2022年，转让价格为12000元，林场所出售树木分红按原协议10%分到各组，其他所有未订事宜均按与马恋镇政府2002年争光林场承包协议书为准。2009年4月18日，原告ＸＸ（乙方）与汪家垅村委会、申明村委会及两村下属的象形组、洋山组等16组（甲方）签订了《湖南省醴陵市大障镇争光林场承包协议合同》，合同约定甲方以争光林场内所有山地和林场所有财产，全部承包给乙方即原告ＸＸ，乙方拥有承包经营管理使用权，承包期为2009年至2069年12月31日，乙方在砍伐树木前，必须村组负责人到场，商议分红后才可砍伐。原醴陵市大障镇人民政府在上述协议书和合同上均加盖了公章。2013年8月和2014年2月，原告两次向林业部门申请采伐争光林场树木，均取得林木采伐许可证。2014年2月开始，原告与汪桂山因为采伐争光林场的树木多次发生纠纷。2014年3月14日，原告ＸＸ向原大障镇人民政府书面申请调解处理ＸＸ与汪桂山之间关于争光林场林地使用权的争议。原大障镇政府委派了分管林业的党委委员程正良、司法所汪细许组织当事双方、村干部等人进行调解，调解未果之后，原大障镇政府认为镇政府对该纠纷只有调解权，没有处理决定权，没有对ＸＸ和汪桂山之间的争议作出处理决定。之后，原告ＸＸ向醴陵市信访部门上访要求政府出面解决争议。醴陵市明月镇人民调解委员会和醴陵市明月镇汪家垅村村民委员会均出具说明，均认为明月镇政府对林地使用权争议只有调解权，没有处理决定权，故明月镇政府至今对争光林场林地使用权争议没有作出具体的处理决定。2016年6月，原告向本院起诉醴陵市明月镇汪家垅村村民委员会、醴陵市明月镇申明村村民委员会、醴陵市明月镇人民政府，要求确认《湖南省醴陵市大障镇争光林场承包协议合同》有效。2016年12月2日，本院作出（2016）湘0281民初1410号民事判决书，确认ＸＸ与醴陵市明月镇汪家垅村村民委员会、醴陵市明月镇申明村村民委员会于2009年4月18日签订的《湖南省醴陵市大障镇争光林场承包协议合同》有效。2016年11月16日，原告ＸＸ向本院提起行政诉讼，请求法院判令明月镇人民政府履行法定职责、对原告承包的争光林场林地使用权争议作出具体的处理决定。原判认为，原告ＸＸ通过与案外人汪书文签订转让承包协议获得争光林场的承包经营权，再通过与争光林场所属村组签订承包协议合同进一步明确原告对争光林场拥有承包经营管理使用权，原告与发包方即争光林场所属村组按协议分成收益，因此，原告ＸＸ与案外人汪桂山之间的纠纷实际上系因农村土地承包经营权转包引起的纠纷。《中华人民共和国农村土地承包法》第二条规定，本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。《中华人民共和国森林法》规定了乡级人民政府有权处理决定个人之间发生的林木所有权和林地使用权争议，而《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定乡级人民政府有权调解因土地承包经营发生的纠纷，未赋予乡级人民政府处理决定权。《农村土地承包法》是关于农村土地的新的规定，而《森林法》相对于《农村土地承包法》来讲，是关于森林资源的旧法的规定，根据法的适用规则之一新法优于旧法，本案应当适用《农村土地承包法》的相关规定。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。根据该规定，因土地承包经营发生纠纷，乡镇人民政府仅有权予以调解解决，无权作出行政处理决定。因此，被告作为乡镇人民政府对原告与案外人汪桂山之间的林地承包经营权纠纷仅可以调解，无权作出具体的处理决定。至于原告与案外人汪桂山之间的纠纷，在调解不成的情况下，当事人可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条的规定，农村土地承包仲裁委员会调解仲裁的农村土地承包经营纠纷包括因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；当事人也可以向人民法院起诉，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(法释［2005］6号)第一条第三项的规定，农村土地承包经营权流转纠纷，属于人民法院应当依法受理的范围。因此，原告与案外人汪桂山之间的纠纷可以通过上述法律或者司法解释规定的途径予以解决，而非将林地承包经营权纠纷转化为林地使用权争议要求乡镇人民政府作出处理决定。综上，原告关于要求判令明月镇人民政府履行法定职责、对原告承包的争光林场林地使用权争议作出具体处理决定的诉求，本院不予支持。另外，需要指出的是，被告作为乡镇人民政府，理应明确自身在处理农村土地承包经营权纠纷和土地权属争议纠纷中的职责定位，正确行使行政职权，以免再发生不必要的争议。据此，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二条、第五十一条和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决为：驳回原告ＸＸ的诉讼请求。案件受理费50元，由原告ＸＸ承担。宣判后，上诉人ＸＸ不服，以原审“适用法律错误”为由，提起上诉，请求撤销原判。被上诉人则答辩“原审处理正确，请予维持”。经审理查明，原审认定的案件事实经过清楚，对证据的采信认定，本院予以确认。本院认为，本案为不履行法定职责案。其争议焦点为被上诉人醴陵市明月镇人民政府是否履行了法定职责。根据《中华人民共和国森林法》的规定，个人之间林权争议处理属于被上诉人的法定职责。从本案查明的事实来看，上诉人ＸＸ与汪桂山之间的纠纷，其实质上是2009年3月28日ＸＸ与汪文书签订的《湖南省醴陵市大樟镇争议林场转让承包协议书》是否有效，如何履行的问题，ＸＸ与汪桂山之间不属于林权争议。上诉人ＸＸ因承包争光林场产生合同纠纷于2014年3月14日申请被上诉人醴陵市明月镇人民政府进行处理，虽然被上诉人对此进行了调解工作，在调解无效的情况下，已告知上诉人需进行诉讼解决。但合同的效力及合同履行的争议，不属于被上诉人履行行政法定职责范围，上诉人要求被上诉人履行林权处理行政职责既没有事实根据也没有法律依据。另醴陵市人民法院已作出（2016）湘0281民初1410号民事判决书，确认ＸＸ与醴陵市明月镇汪家垅村村民委员会、醴陵市明月镇申明村村民委员会于2009年4月18日签订的《湖南省醴陵市大障镇争光林场承包协议合同》有效。故上诉人要求被上诉人对其林场使用权作出处理的请求不能成立，本院不予采纳。一审判决事实清楚，程序合法，处理结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉人ＸＸ的上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人ＸＸ承担。本判决为终审判决。审　判　长　　吴晓斌审　判　员　　梁小平代理审判员　　刘　怡二〇一七年七月十九日书　记　员　　吴　倩百度搜索“”