（2017）内行终195号
裁判日期: 2017-07-18
公开日期: 2017-10-31
案件名称
内蒙古鸿峰房地产开发有限责任公司与内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府行政复议二审行政判决书
法院
内蒙古自治区高级人民法院
所属地区
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
内蒙古鸿峰房地产开发有限责任公司,内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2017）内行终195号上诉人(原审原告)内蒙古鸿峰房地产开发有限责任公司，住所地内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗薛家湾镇滨河南路鸿峰商务酒店。法定代表人范武，董事长。委托代理人郎晓峰，内蒙古鄂尔多斯律师事务所律师。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府，住所地内蒙古自治区鄂尔多斯市康巴什新区。法定代表人龚明珠，市长。委托代理人特日格乐，男，1983年9月28日出生，蒙古族，内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府法制办工作人员，住内蒙古自治区鄂尔多斯市鄂托克旗乌兰镇第一居委会87栋1号。上诉人内蒙古鸿峰房地产开发有限责任公司（以下简称鸿峰公司）因诉被上诉人内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府（以下简称鄂尔多斯市政府）土地行政复议一案，不服内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院（2016）内06行初77号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院经审理查明，2011年原告与内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区国土资源局（以下简称东胜区国土局）签订《国有建设用地使用权出让合同》，2016年3月18日东胜区国土局作出《闲置土地认定书》（东国土资闲定字（2016）171号）认定原告购买的土地为闲置土地，并于2016年5月向原告作出《征缴土地闲置费决定书》。原告对以上两份确认书和决定书分别向被告鄂尔多斯市政府提起行政复议。被告在受理原告提出的对《闲置土地认定书》的行政复议后，认为属于对行政相对人的权利义务不产生实际影响的程序性行为，且在审查申请人提出的《征缴土地闲置费决定书》的复议案件中会一并审查涉案国有建设用地的闲置情况，故于2016年7月17日做出鄂府复委复不字（2016）7号《不予受理决定书》。另查明，本案审理期间，原告不服东胜区国土局作出的《征缴土地闲置费决定书》的复议申请，被告已经作出复议决定，撤销了东胜区国土局作出的《征缴土地闲置费决定书》。该复议决定已经生效。内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院经审理认为，本案双方争议的焦点是东胜区国土局对原告作出的《闲置土地认定书》是否是过程性的行政行为，是否属于行政复议的范围。根据中华人民共和国国土资源部《闲置土地处置办法》的规定可以看出，国土资源主管部门在作出征缴闲置土地费和收回土地使用权的行政行为之前，要按照法定程序作出一系列调查、核实等过程性行为，如国土资源主管部门向国有建设用地使用权人作出的《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》等。本院认为《闲置土地认定书》会对行政相对人实体权益产生一定影响，但该行为只是国土资源主管部门在作出涉案的《征缴土地闲置费决定书》之前的一种过程性行为。而且原告的权利可以针对《征缴土地闲置费决定书》实体性行政行为获得救济，故被告以过程性的行为不予受理复议的理由本院予以支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告内蒙古鸿峰房地产开发有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元由原告负担。上诉人鸿峰公司上诉称，一、一审法院认为东胜区国土局作出的《闲置土地认定书》是过程性行为属于认定错误，该认定书对上诉人的实体权利义务产生了实际影响，一审法院也对此予以认定，应该是行政确认行为，根据《行政复议法》第二条和第六条的规定，被上诉人应当依法受理上诉人提出的行政复议申请。二、东胜区国土局作出的《闲置土地认定书》程序违法，且认定的事实错误。如果依照一审法院认定为过程性行为，将导致上诉人丧失对认定书的程序违法以及错误认定的事实的救济权利。根据《闲置土地处置办法》第五条规定，市、县国土资源主管部门发现有涉嫌闲置土地的，应当在三十日内开展核实调查，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。但是东胜区国土局未履行通知程序的情况下，直接作出了《闲置土地认定书》，属于程序违法。上诉人根据与东胜区国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》的约定，支付了全部转让价款，但东胜区国土局却未能按约定交付国有土地，其作出的《闲置土地认定书》将上诉人认定为闲置土地责任人，属于颠倒客观事实。原审法院认定事实不清，判决错误，请求撤销内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院作出的行政判决，依法改判，支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人鄂尔多斯市政府答辩称，根据《闲置土地处置办法》第九条、第十七条第二款之规定，上诉人只能对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》向本机关提起行政复议，《闲置土地认定书》是对行政相对人的权利义务不产生实际影响的程序性行为，不属于《行政复议法》受案范围。本机关依法作出不予受理决定书的行为并无不当。本院二审查明的基本事实与原审查明的基本事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点为被诉的不予受理决定是否合法。一、关于闲置土地认定书的属性问题。根据《闲置土地处置办法》第二条第一款的规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地。《闲置土地认定书》是对土地闲置状态确认的一个载体。从本案来看，被诉的《闲置土地认定书》只是对涉案土地闲置的客观表述，并没有对土地闲置原因作出认定。同时，该认定书告知当事人”我局将与你单位进行协商处置,协商一致后拟定闲置土地处置方案,请予以配合,特此告知”，由此可见，该认定书尚未明确土地闲置原因和责任归属，只是提出就土地闲置问题进行协商解决的意向。因此，该认定书虽与当事人的权利义务有一定的关系，但尚未产生最终的影响，因此被上诉人和原审判决将该认定书视为程序性行为，不属于复议范围并无不当。二、关于闲置土地认定书的复议和诉讼问题。根据《闲置土地处置办法》第十条规定，《闲置土地认定书》应当载明下列事项：（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称地址；（二）闲置土地的基本情况；（三）认定土地闲置的事实、依据；（四）闲置原因及认定结论；（五）其他需要说明的事项。以上规定并没有赋予当事人对闲置土地认定书复议和诉讼的权利。而在《闲置土地处置办法》第十六条对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》应当包括的内容中明确载明”申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限”。可见后者是可以复议或诉讼的。因此，被上诉人不受理上诉人对《闲置土地认定书》的复议申请于法有据。三、关于本案的实际情况和权利救济问题。本案中，东胜区国土局同时将《闲置土地认定书》和《征缴土地闲置费决定书》送达给上诉人,被上诉人受理了上诉人就《征缴土地闲置费决定书》的复议申请，在复议过程中将《闲置土地认定书》视为程序性行为,并将《征缴土地闲置费决定书》予以撤销。上诉人相关权利已经通过该复议予以救济。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人内蒙古鸿峰房地产开发有限责任公司承担。本判决为终审判决。审 判 长 王旭军审 判 员 史燕龙审 判 员 李 庆二〇一七年七月十八日法官助理 周 波书 记 员 丁 烨 搜索“”