（2017）苏12行���101号
裁判日期: 2017-07-17
公开日期: 2017-09-27
案件名称
（2017）苏12行终101号上诉人吴桂林与被上诉人泰州市海陵区住房和城乡建设局撤销行政协议二审行政判决书
法院
江苏省泰州市中级人民法院
所属地区
江苏省泰州市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
吴桂林,泰州市海陵区住房和城乡建设局,泰州市海陵区信访局,泰州市苏房房地产开发有限公司
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
江苏省泰州市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏12行终101号上诉人（原审原告）吴桂林，男，汉族。被上诉人（原审被告）泰州市海陵区住房和城乡建设局，住所地泰州市海陵区税西街21号。法定代表人汤荣祥，该局局长。委托代理人王鹏，江苏江豪律师事务所律师。原审第三人泰州市海陵区信访局，住所地泰州市海陵区关帝庙巷70号。法定代表人朱文龙，该局局长。委托代理人包雅玫、陈旭旗，江苏律友律师事务所律师。原审第三人泰州市苏房房地产开发有限公司，住所地泰州市海陵区青年路北路187号。法定代表人王益凤，该公司董事长。委托代理人盛家华，江苏品衡律师事务所律师。上诉人吴桂林因撤销行政协议一案，不服泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2016）苏1291行初233号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明，泰州市苏房房地产开发有限公司（以下简称苏房公司）于2006年9月领取了泰建拆字（2006）14号房屋拆迁许可证，对泰州市福寿苑二期工程项目范围内的房屋实施拆迁。吴桂林所承租的破桥北河边8号房屋在拆迁范围内。2008年3月27日，吴桂林与苏房公司签订《泰州市房屋拆迁补偿、安置协议书》（以下简称补偿协议）。因不服拆迁补偿，吴桂林自2007年起先后至江苏省信访局、泰州市海陵区信访局（以下简称海陵区信访局）、泰州市海陵区拆迁管理办公室、原泰州市建设局、江苏省住房和城乡建设厅、国家住房和城乡建设部等单位信访，并就补偿协议提起民事诉讼。因不服处理，终未息诉罢访。2015年4月，海陵区联席办为解决吴桂林的信访问题，召开专题会议。会议研究决定：考虑吴桂���户家庭居住困难，从维护社会稳定角度出发，本着个人出资、信访救助，解决吴桂林户公私合一拆迁安置房一套。吴桂林接受意见，并承诺就此息访。会办意见：1.安置吴桂林朝晖锦苑小区住宅房一套，幢室号为17号0402室，建筑面积为81.03平方米；2.吴桂林户出资89133元（自购27.01平方米）；3.区信访救助资金解决89133元（用于购买住宅房，建筑面积27.01平方米产权归吴桂林所有）；4.上述住宅房剩余27.01平方米为泰州房管处公房，由房管处与吴桂林户签订承租协议。吴桂林户须按规定缴纳房租，如有违约由相关单位追究其经济和法律责任；5.上述房屋车位、层次差、物管费、公共维修基金等项费用均由其个人承担；6.吴桂林户须就房屋拆迁和阁楼确权补偿等一切问题，书面承诺息诉罢访。本次会议形成泰海信纪[2015]19号纪要。其后，泰州市海陵��住房和城乡建设局（以下简称海陵区住建局）与吴桂林签订《海陵区城市房屋拆迁补偿安置协议》（以下简称安置协议），向吴桂林安置位于朝晖锦苑小区17幢0402号面积为81.03平方米的房屋。协议第五条约定：1.按会议纪要要求，公私合一安置吴桂林，其中私房面积54.02平方米（吴桂林个人出资购买27.01平方米，区信访救助基金购买27.01平方米，系吴桂林私房），公房面积为27.01平方米；2.该户进宅时必须向海陵开发公司缴纳个人出资部分以及车位、层次差、物管等费用，相关办证税、费由其个人承担，公房部分与房管处签订公房租赁。详见泰海信纪[2015]19号会议纪要精神。2015年12月6日，吴桂林出具停访息诉承诺书（以下简称承诺书），内容：“本人因为破桥北河边8号房屋拆迁补偿安置过程中自建阁楼未确权计算房屋建筑面积等问题信访，经区领导及相关部门接访会办，形成了在本人书面承诺停诉息访的前提下：1.安置本人朝晖锦苑小区住宅房一套（幢室号为17号楼0402室，建筑面积81.03平方米，具体事宜以与住建局签订的拆迁安置协议中约定的内容为准）；2.区信访救助资金解决89133元（用于购买建筑面积27.01平方米部分，产权归本人所有）处理意见。本人承诺，在领取89133元信访救助金后，将不再向任何单位就破桥北河边8号房屋提起任何诉求，不再进行任何形式的信访，并自觉维护信访及公共秩序，如违反承诺，将全额退还领取的救助金，并承担相应责任”。一审法院审理认为，吴桂林在本案中就两个不同行为提起诉讼，应先行审查其起诉是否应予实体审查：关于吴桂林的第一项起诉，系要求撤销安置协议及承诺书。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。本案中，安置协议系海陵区住建局与吴桂林签订，双方对各自签字、盖章的真实性并无异议，故协议应已成立，具备行政协议的主体要素。根据协议内容，由海陵区住建局根据联席会议纪要的要求，以公私合一的方式为吴桂林安置住宅一套；作为协议的签订条件，由吴桂林承诺停访息诉。协议与承诺书作为不可分割的整体，系原拆迁行政管理部门为平息常年信访，化解遗留问题，稳定社会关系之行政管理目标，与信访人达成的一致安排，具备行政协议的目的要素。安置协议为海陵区住建局设定��给付信访救助资金、以公房向吴桂林提供租赁等义务；相应的，息诉罢访承诺对信访人之约束则构成协议的基础及其保有行政机关给付的条件，以上形成行政法上的权利与义务关系，具备行政协议的内容要素。综上，涉案承诺书及安置协议属行政协议。吴桂林要求撤销上述文件，属于行政诉讼的受案范围。关于吴桂林的第二项起诉，其在审理中自认未就该纪要提出信息公开申请，故欠缺要求法院对信息公开行为予以司法审查的基础事实；而“按城市房屋拆迁管理条例解决问题”的诉讼请求既不明确也不具体，不符合行政案件的受理条件。因此，法院对该项起诉依法不予实体处理。本案的争议焦点为：涉案安置协议及承诺书是否应予撤销。首先，海陵区住建局以信访专题会议纪要的决定内容为基础签订涉案安置协议，具备针对协议内容的前置性决策程序及处分授权，故海陵区住建局签订涉案行政协议的职权正当、程序合法；协议内容未违反国家法律、行政法规之强制性规定，亦未违反公序良俗，故不存在无效情形。鉴于海陵区信访局既非安置协议记载的当事人，亦非协议中权利与义务的享有或承担者，法院据此变更海陵区信访局之诉讼地位为本案第三人。其次，吴桂林主张其受胁迫签订涉案安置协议、出具承诺书，但并未提交任何证据予以证明，故其基于该事由要求撤销安置补偿协议、承诺书，欠缺事实依据，该院不予支持。吴桂林又以海陵区住建局不诚信为由提起撤销请求，显然欠缺法律依据，法院亦不予支持。据此，一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六���九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，判决：一、驳回吴桂林要求撤销安置协议及承诺书的诉讼请求。二、驳回吴桂林要求公开泰海信纪（2015）19号会议纪要并按城市房屋拆迁管理条例解决问题的起诉。吴桂林不服，以海陵区住建局、泰州市房管处为被上诉人、苏房公司、海陵区信访局为第三人，向本院提起上诉称：1、一审法院未依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条规定，对上诉人的阁楼补偿问题进行调查、核实及处理，没有依法保护公民的合法产权；2、海陵区的会议纪要及复核意见中关于“自建阁楼不论高低均不计算房屋建筑面积”的规定，违反了建设部的相关规定，上诉人的阁楼应当计算面积，故海陵区住建局与上诉人签订的协议违法。综��，请求：（一）撤销泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2016）苏1291行初233号行政判决；（二）请求解决行政协议争议及行政复议决定书无效；（三）请求一并审查规章及提供规范性文件对被上诉人提供证据适用法规错误予以纠正；（四）请求一并解决相关民事争议，确认上诉人阁楼使用权；（五）请求依法判决被上诉人及第三人承担赔偿或补偿责任；（六）被上诉人承担案件的受理费用。被上诉人海陵区住建局答辩称：1、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持；2、上诉人上诉理由中所讲的相关诉求实际上是要求解决其拆迁时候的自建问题，并没有实质性的对上诉请求第一项提出辩驳的理由以及相关的证据和依据。综上，请求法院驳回上诉人的上诉，维持原判。原审第三人海陵区信访局述称意见与被上诉人答辩意见一致。原审第三人苏房公司述称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理除确认一审判决已经查明的事实之外，另查明：2009年3月11日，吴桂林以泰州市海陵区人民政府（以下简称海陵区政府）为被告，向本院起诉称，在拆迁人苏房公司对吴桂林32平方米的插层（并且高度达到2.2米）及其屋面的走廊6平方米没有补偿的情形下，海陵区政府决定2008年3月28日对吴桂林户进行行政强制拆迁违法，请求法院确认海陵区政府行政行为违法并消除影响；按政策对吴桂林房屋内插层2.2米以上阁楼计算建筑面积32平方米及天井、地坪等，天华物资经理部停业补偿、设备拆除安装补偿，按照回迁房政策处理。本院受理后，依法��定移送泰州市高港区人民法院审理。泰州市高港区人民法院经审理查明，2007年8月，泰州市建设局对苏房公司与吴桂林就破桥北河边8号房屋拆迁安置纠纷作出泰建拆裁字〔2007〕第70号《城市房屋拆迁纠纷裁决书》（以下简称拆迁裁决书）。2007年11月23日，泰州市人民政府以泰政复[2007]145号批复的形式，作出《关于同意对吴桂林户居住的房屋实施强制拆迁的批复》，“同意对海陵区破桥北河边8号吴桂林户居住的房屋依法实施强制拆迁”“同意海陵区人民政府为行政强制拆迁的执行单位”。2007年11月28日，海陵区政府通知吴桂林，要求吴桂林户接到通知后15日内将房屋腾空交拆迁人拆除。若逾期不交，将进行行政强制拆迁。吴桂林不服泰州市人民政府作出的泰政复[2007]145号批复，于2007年12月17日向江苏省人民政府提起行政复议，后吴桂林撤回申请。2008年3月25日海陵区政府向吴桂林送达泰海政发〔2008〕16号通告，决定于2008年3月28日对吴桂林房屋实施强制拆迁。2008年3月27日，吴桂林与苏房公司签订补偿协议。吴桂林于当日将钥匙交给拆迁公司并搬离拆迁房屋，后房屋被拆迁人拆除。泰州市高港区人民法院审理认为，依照《城市房屋拆迁管理条例》的规定，在吴桂林未能与拆迁人达成拆迁协议的情况下，拆迁人向泰州市建设局申请裁决，泰州市建设局就拆迁人与吴桂林之间的纠纷作出行政裁决，符合法律规定。拆迁裁决书生效后，吴桂林未能在指定期限内自觉履行，泰州市人民政府责成海陵区政府对吴桂林房屋进行强制拆迁，符合法律规定。海陵区政府依照泰州市人民政府的指令，作出泰海政发〔2008〕16号通告决定于2008年3月28日对吴桂林房屋进行强制拆迁，系依法行使职权，程序合法，适用法律正确。因吴桂林于2008年3月27日与拆迁人苏房公司签订了补偿协议且自动搬出、交付房屋，该行为已经使泰海政发〔2008〕16号通告失去执行力。吴桂林已在强制拆迁行为实施前实际处分了自己的民事权利，海陵区政府并没有实施强制拆迁行为，且海陵区政府作出的强制拆迁的通告也不构成对吴桂林权利的侵害，故吴桂林要求确认海陵区政府拆迁行为违法并赔偿损失，既无事实依据亦无法律依据，法院不予支持。吴桂林称其签订协议系受胁迫所为，因其没有证据证实，且与吴桂林自动交付房屋钥匙给拆迁公司、搬离房屋的行为相矛盾，法院不予认可。据此，泰州市高港区人民法院于2009年6月30日作出(2009)泰高行初字第8号行政判决书，驳回吴桂林要求确认海陵区政府强制拆迁行政行为违法的诉讼请求及赔偿请求。吴桂林不服，上诉至本院，本院经审理于2009年9月9日作出(2009)泰行终字���90号行政判决书，驳回吴桂林的上诉。吴桂林仍不服，于2009年11月24日向本院申请再审，本院经审理于2009年12月14日作出（2009）泰行监字第60号行政裁定书，驳回吴桂林的再审申请。2011年12月21日，吴桂林以苏房公司、泰州市苏房拆迁安置有限公司为被告向泰州市海陵区人民法院提起民事诉讼，请求判令被告对吴桂林拆迁协议缺项部分的阁楼及公房、私房院落进行补偿。泰州市海陵区人民法院审理认为，就阁楼及院落补偿问题，吴桂林在与苏房公司签订补偿协议前即已提出，因吴桂林未能提供合法的产权手续，苏房公司未同意进行补偿。苏房公司申请裁决后，双方又签订协议，该协议是双方共同协商的结果，且已实际履行。现吴桂林再次要求对其阁楼及院落进行补偿，但未能提供产权部门进行合法产权认定的依据，其主张的补偿并无合法依��。且原补偿协议签订生效并已实际履行，在该协议法律效力未得到否定评价前，吴桂林再行主张权利亦无事实依据。据此，泰州市海陵区人民法院于2012年6月28日作出(2012）泰海民初字第82号民事判决书，驳回吴桂林的诉讼请求。吴桂林不服，于2012年11月7日向本院申请再审，本院经审理于2012年12月10日作出(2012)泰中民申字第0037号民事裁定书，驳回吴桂林的再审申请。本院认为，第二审人民法院审理上诉案件，应当就一审人民法院的裁判及被诉行政行为的合法性进行审查，二审中，当事人提出新的诉讼请求，依法不属于法院的审查范围。本案中，上诉人上诉请求之（二）至（五）项均系新增诉讼请求，本院依法不予理涉。另，二审中上诉人新增被上诉人泰州市房管处，于法无据，本院依法不予理涉。综合各方当事人诉���意见，本案二审争议焦点为案涉安置协议是否应予撤销。本院认为：首先，案涉安置协议系被上诉人海陵区住建局根据海陵区联席会议要求，为化解上诉人吴桂林拆迁遗留问题，促使上诉人息诉罢访，维护社会和谐稳定而与上诉人签订的息诉罢访协议，属于行政协议，应当纳入行政诉讼司法审查之范畴。但应当注意的是，该息诉罢访协议仅系解决上诉人吴桂林因拆迁补偿纠纷而提起的信访问题，并不等同于拆迁补偿协议，其司法审查之核心系该协议签订职权及程序是否合法、协议内容是否违反法律法规之强制性规定等，并不需审查上诉人之前与苏房公司签订的补偿协议中房屋面积确认是否合法、拆迁补偿是否到位等。故，上诉人一、二审中诉称的阁楼补偿问题，作为房屋拆迁补偿纠纷，与案涉安置协议无关，本院不予理涉。其次，根据本院查明事实可知，关于上诉人一、二审中诉称的阁楼补偿问题，上诉人在房屋拆迁补偿工作中即已提出，因未能提供产权证明而未能与拆迁人苏房公司达成一致协议，后经苏房公司申请，原泰州市建设局于2007年8月作出拆迁裁决书，该拆迁裁决书就上述问题已经作出认定，且已生效。其后，上诉人再次与苏房公司协商，于2008年3月27日签订了补偿协议，其中就上诉人的房屋补偿予以了明确约定，上诉人吴桂林于当日将钥匙交给拆迁公司并搬离拆迁房屋，补偿协议已经履行完毕。之后上诉人虽就该补偿协议提起民事诉讼，请求判令苏房公司在协议约定补偿款项之外对阁楼及公房、私房院落进行补偿，但一审及再审法院均未予支持。上诉人一、二审中诉称的阁楼补偿问题已经由生效的裁决书和判决书予以认定，其于本案中再次提及，于法无据。再次，就案涉安置协议而言，其签订的原因在于化解上诉人不服阁楼、过道等的补偿而进行的常年信访问题，安置协议中被上诉人已经根据区联席会议的要求予以了一定的权利让渡，对上诉人在补偿协议约定款项之外，予以了额外的补助，上诉人本人亦出具承诺书，承诺“将不再向任何单位就破桥北河边8号房屋提起任何诉求，不再进行任何形式的信访，并自觉维护信访及公共秩序……”，上诉人于本案中再行要求对阁楼进行补偿，于理于法不合。最后，关于上诉人诉称案涉安置协议及承诺书系受胁迫签订以及海陵区住建局签订协议过程中不诚信的问题，上诉人于一、二审中均未提供任何证据予以佐证，本院不予采信。综上，被上诉人为化解信访矛盾，以区信访专题会议纪要的决定内容为基础���订案涉安置协议，职权正当，且协议内容未违反国家法律、行政法规之强制性规定，亦未违反公序良俗，上诉人诉请法院予以撤销，于法无据，其诉讼请求依法应予驳回。关于上诉人一审中要求公开泰海信纪（2015）19号会议纪要的诉请，因上诉人自认未提出信息公开申请，故欠缺司法审查之基础事实，依法应裁定驳回起诉；关于上诉人一审中要求按城市房屋拆迁管理条例解决问题的诉请，因不具有明确审查内容，不符合行政诉讼受理条件，依法应裁定驳回起诉。综上，一审法院判决驳回吴桂林要求撤销安置协议及承诺书的诉讼请求以及驳回吴桂林要求公开泰海信纪（2015）19号会议纪要并按城市房屋拆迁管理条例解决问题的起诉正确，依法应予维持，上诉人的上诉理由，于法无据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。案件受理费50元，由上诉人吴桂林负担。本判决为终审判决。审 判 长 顾金才代理审判员 蔡 鹏代理审判员 徐文兰二〇一七年七月十七日书 记 员 周雪琴附：本案适用法条《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、��定；…… 来自：