（2017）津01行终281号
裁判日期: 2017-07-17
公开日期: 2017-07-28
案件名称
何秀珍、天津市红桥区卫生和计划生育委员会计划生育行政管理(计划生育)二审行政判决书
法院
天津市第一中级人民法院
所属地区
天津市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
何秀珍,天津市红桥区卫生和计划生育委员会,天津市人民医院
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
天津市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2017）津01行终281号上诉人（原审原告）何秀珍，女，1952年6月19日出生，汉族，住天津市河西区。委托代理人李亭全（上诉人何秀珍之夫），1948年4月7日出生，汉族，住天津市河西区。被上诉人（原审被告）天津市红桥区卫生和计划生育委员会，住所地天津市红桥区勤俭道202号。法定代表人杨永祥，主任。委托代理人周姝，天津市红桥区卫生和计划生育委员会干部。委托代理人胡宝新，天津市红桥区卫生和计划生育委员会干部。被上诉人（原审第三人）天津市人民医院，住所地天津市红桥区芥园道***号。法定代表人朱思伟，院长。委托代理人刘博，天津市人民医院医务处副处长。上诉人何秀珍因不履行法定职责一案，不服天津市红桥区人民法院（2016）津0106行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人何秀珍的委托代理人李亭全，被上诉人天津市红桥区卫生和计划生育委员会的委托代理人周姝、胡宝新参加了第一次庭审，被上诉人天津市红桥区卫生和计划生育委员会的委托代理人周姝参加了第二次庭审，被上诉人天津市人民医院的委托代理人刘博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2015年6月16日，一审法院受理原告何秀珍以天津市红桥区卫生和计划生育委员会（以下简称红桥区卫计委）为被告提起的行政诉讼。原告何秀珍请求法院判令被告履行法定职责，根据相关法律、法规和卫生部的批复对天津市人民医院不如实提供病历，导致医疗事故技术鉴定不能进行，应当承担责任做出判定和处理。一审法院于2015年12月14日作出（2015）红行初字第0038号行政判决书（以下简称38号判决书），以“被告自鉴定中止至原告提起行政起诉，未对第三人是否存在‘不如实提供相关材料’的行为进行判定和处理，原因在于被告没有对此情形进行全面调查，没有收集相关证据所致，其行为属于未履行调查、判定和处理的职责”为裁判理由，判决：“责令被告天津市红桥区卫生和计划生育委员会（原天津市红桥区卫生局）在本判决书生效之日起三十日内依法履行法定职责。”该判决书送达后，各方当事人均未提起上诉。该判决书于2015年12月31日发生法律效力。被告红桥区卫计委经过调查和判定于2016年1月28日作出《关于对市人民医院出具两份不同何秀珍住院病历复印件的认定意见》，认定：“市人民医院因不如实提供相关材料，导致何秀珍医疗事故技术鉴定不能进行，应当承担医疗事故责任”。庭审中，被告进一步说明，天津市人民医院应当承担该医疗事故的全部责任。2016年7月27日，原告何秀珍认为被告未完全履行38号判决书判令履行的职责，提起行政诉讼，请求人民法院：“一、请法院判定被告拖延履行、不完全履行法定职责，不完全履行（2015）红行初字第0038号行政判决书中法院认为与法院另认为明确指出的非常具体的职责严重违法。二、请法院判令被告履行以下职责：1.责令医疗事故的责任者—天津市人民医院无条件的立即派出医德高尚、医术精湛的医生和护士采取积极的、有效措施，全力救治、精心护理原告受害患者。2.依据卫生部（卫政法发〔2007〕135号）文件、卫生部令第32号《医疗事故分级标准（试行）》对人民医院给原告造成的医疗事故等级限期作出判定。3.履行《医疗事故处理条例》及相关法律、法规授权的处理医疗事故和违反医疗卫生管理法律、法规行为的其他法定职责。三、诉讼费由被告承担。”一审法院认为，争议焦点为：被告是否履行了38号判决书限期责令履行的法定职责。关于38号判决书责令被告在限期内应当履行的职责范围问题。行政诉讼案件的审判，必须遵循审判范围与诉讼请求一致和对应的原则。原告在提起（2015）红行初字第0038号案件（以下简称38号案件）诉讼时，将诉讼请求概括为判令被告履行法定职责，其具体主张是被告作为卫生行政部门，对天津市人民医院不如实提供病历材料，致使医疗事故技术鉴定不能进行的情形，未履行直接判定的法定职责。38号判决书正是遵循上述原则，从认定事实、裁判论理、裁判主文等方面，均围绕原告何秀珍的诉讼请求进行审判。虽然裁判主文未采用具项书写方式，但并不违反裁判主文与诉讼请求的一致和相对的原则。38号判决书在论理部分，以列举的方式，阐述了《医疗事故处理条例》规定卫生行政机关的各项法定职责范围，说明原告的诉求在被告的法定职责范围内，从而确认被告在案件中的诉讼主体地位和法定职责；以确认证据效力的方式，认定天津市人民医院对同一患者（何秀珍）、同一病案号（245487）、同一住院时间段（2014年4月21日至2014年5月14日），实施了出具内容不同的两份病历材料的行为；以行政法规及相关解释为依据，全面指出被告应对第三人的上述行为进行调查，以调查结果判定行为的后果，以其判定的行为后果作出处理认定，该职责是被告应在限期内履行的职责范围。关于被告是否应在限期内完成对医疗事故等级的判定（鉴定）问题。医学鉴定具有一定的科学性、技术性、复杂性和专业性，应由依法授权的专门组织机构和获得合法资质的专业人员完成。卫生行政部门及其行政执法人员，不属于依法授权进行鉴定的专门组织机构，亦不具有进行鉴定的合法资质。所以38号判决书责令被告在限期内应履行的法定职责，不包括对该医疗事故等级的判定（鉴定）。《卫生部关于医疗机构不配合医疗事故技术鉴定所应承担的责任的批复》（卫政法发〔2005〕28号）规定：“医疗机构违反《医疗事故处理条例》的有关规定，不如实提供相关资料或不配合相关调查，导致医疗事故技术鉴定不能进行的，应承担医疗事故责任。患者向卫生行政部门提出判定医疗事故等级及责任程度请求的，卫生行政部门可以委托医学会按照《医疗事故分级标准（试行）》，对患者人身损害的后果进行等级判定，若二级、三级医疗事故无法判定等级的，按同级甲等定。责任程度按照完全责任判定。”据此，被告委托天津市红桥区医学会判定医疗事故等级，其行为符合法律法规的规定。虽然天津市红桥区医学会作出《关于中止医疗事故技术鉴定（等级判定）的函》，但是鉴定机构并未从专业审查的角度、以自身作判断的方式对案件所涉医疗事故等级判定出具明确的结论或意见，因此，医疗事故等级判定程序尚未终结。原告请求被告行使行政职权对医疗事故等级直接进行判定的主张，证据及依据不足，难以支持。关于原告提出的13项主张的问题。依据相关法律法规的规定，医疗事故等级判定结论，是卫生行政部门对医疗机构及事故责任人作出处理的前提条件之一。医疗事故等级的不同，涉及医疗事故的后果程度；涉及违法、违规、违纪的程度；涉及作出处理的行政主体级别；涉及处理结果的轻重等诸方面。医疗事故等级判定程序尚未终结，故原告请求启动对医疗机构及其责任人员的处理程序，其前提条件尚不完备。综上，38号判决书已于2015年12月31日发生法律效力，被告在限期内对第三人在医疗事故技术鉴定过程中，不如实提供相关材料的行为，履行了调查和判定，并作出《关于对市人民医院出具两份不同何秀珍住院病历复印件的认定意见》，认定“市人民医院因不如实提供相关材料，导致何秀珍医疗事故技术鉴定不能进行，应当承担医疗事故责任”，其行政行为完全履行了38号判决书责令限期内应履行的职责，故原告的诉讼请求应予驳回。原告第二项诉讼请求中提出的并在庭审中变更列举的13项主张，均超出了38号判决书被告在限期内应履行的职责范围，故第二项诉讼请求和13项主张不在案件审理范围之内，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告何秀珍的诉讼请求。案件受理费50元，由原告何秀珍负担。上诉人何秀珍不服一审判决上诉称，上诉人于2015年2月15日向被上诉人红桥区卫计委提交与天津市人民医院的《医疗事故争议处理申请书》。在具体请求一栏明确载明“依法作出医疗事故鉴定、判定事故等级和责任程度，为患者延续生命、减少损害，对今后的治疗和护理提出科学、有效的指导办法及建议，赔偿患者的损失，并依据国家有关法律，对有关责任者做出严肃处理。”被上诉人红桥区卫计委于2015年2月25日正式受理该申请。二年多来，被上诉人红桥区卫计委拒绝履行、拖延履行、不完全履行《医疗机构管理条例》、《中华人民共和国执业医师法》、《医疗事故处理条例》及相关法律、法规赋予的法定职责，使天津市人民医院二次严重医疗事故造成重病、危病的上诉人长期处在得不到保护的状态。天津市人民医院相关医生和领导严重违反医疗卫生管理法律法规、诊疗护理规范、常规，造成严重医疗事故后，还伪造、篡改病历、销毁上诉人正在住院的电子病历及信息条码，却长期得不到调查处理。被上诉人红桥区卫计委拖延履行、不完全履行法定职责以及38号判决书中“本院认为”与“本院另认为”明确指出的非常具体的职责，使按照《医疗事故处理条例》的有关规定，本应该不足三个月即可完成的医疗事故首次鉴定，至今已经两年零四个月了，仍然遥遥无期。被上诉人红桥区卫计委严重失职、渎职，严重损害了政府的形象与公信力，严重损害与侵犯了上诉人的权益，已经构成严重和长期违法。一审判决认定事实错误，适用法律错误。一审判决错误确定案件案由。一审判决故意删掉了上诉人第一项诉讼请求中的“拖延履行、不完全履行法定职责”和“法院认为与法院另认为明确指出的非常具体”等至关重要的文字内容，将该项明确的、完整的请求修改为“不完全履行（2015）红行初字第0038号行政判决书中的职责”，故意缩小审判范围，故意遗漏诉讼请求，严重违反最高人民法院审理行政案件的有关规定。一审判决错误确定案件争议焦点，故意转移主要矛盾，故意缩小审判范围。一审判决将上诉人陈述被上诉人红桥区卫计委13项不履行法定职责的行为认定为“庭审中原告变更第二项诉讼请求”是错误的。一审判决未查清被上诉人红桥区卫计委的行政行为是否真实存在，而是为被上诉人红桥区卫计委推卸与否认《医疗机构管理条例》、《中华人民共和国执业医师法》、《医疗事故处理条例》及相关法律法规授权被上诉人红桥区卫计委处理医疗事故以及违反医疗卫生管理法律、法规行为的职责，将上诉人提交的证明被上诉人红桥区卫计委严重违法的十二项证据及法律依据认定为“与本案不具有关联性”，违反以事实为依据，以法律为准绳的原则。一审法院庭审笔录中许多地方与庭审实际情况严重不符，而一审法院却拒绝上诉人申请调取录音、录像，严重违反实事求是精神，故意制造司法不公。一审法院仅凭被上诉人红桥区卫计委于2016年1月28日作出的《关于对市人民医院出具两份不同何秀珍住院病历复印件的认定意见》，就认定被上诉人红桥区卫计委完全履行了相关法律法规赋予的法定职责和38号判决书责令其期限内应履行的职责，认定基本事实不清，证据明显不足。一审判决认为“卫生行政部门及其行政执法人员，不属于依法授权进行鉴定的专门组织机构，亦不具有进行鉴定的合法资质”，是故意混淆做医疗事故技术鉴定与做医疗事故等级判定的概念和职权，是认定事实不清、错误。一审法院故意将上诉人提交的证明被上诉人红桥区卫计委有直接对医疗事故等级进行判定职权的《医疗事故分级标准（试行）》和《卫生部关于卫生行政部门是否有权直接判定医疗事故的批复》（卫政法发〔2007〕135号），认定为“与本案不具关联性，原告请求被告行使行政职权直接判定等级的主张，证据及依据不足，本院难以支持”，属于认定事实错误。一审法院认为“38号判决书责令被告在期限内应履行的法定职责不包括对医疗事故等级判定”是对38号判决书的出尔反尔，是对被上诉人红桥区卫计委拖延履行法定职责违法行为的明显包庇。一审法院认为“原告第二项诉讼请求中提出的并在庭审中变更列举的13项主张均超出了38号判决书被告在期限内应履行的职责范围，故第二项诉讼请求和13项主张不在本案审理范围内，本院依法予以驳回”，删除了上诉人诉讼请求内容、缩小审判范围、错误确定争议焦点、认定事实错误、是司法不公的具体体现。一审法院对被告应当主动履行的法定职责和38号判决书明确指出的非常具体的职责采用抽象的肯定，而后又具体的否定的方法，为被上诉人红桥区卫计委推卸与隐瞒职责，其行为严重违背行政诉讼法的立法宗旨和立法目的，是明显的、严重的司法不公。因一审法院认定事实不清，认定事实错误，又导致适用法律错误。一审法院自2016年7月27日立案直到2017年3月21日才作出判决，严重超过审限，明显违法。综上，被上诉人红桥区卫计委严重行政不作为，拖延履行、不完全履行法定职责，失职渎职，明显违法，严重违法。一审判决认定事实不清，适用法律错误。上诉人请求二审法院：“一、请求二审法院查清事实，撤销（2016）津0106行初42号行政判决书，依法改判，支持上诉人在一审时的全部诉讼请求。二、诉讼费及由此产生的其他费用全部由被上诉人承担。”被上诉人红桥区卫计委辩称，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。被上诉人天津市人民医院辩称，不同意上诉人的上诉请求。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉请求，维持一审判决。经庭审质证，本院对上诉人、被上诉人红桥区卫计委、被上诉人天津市人民医院在一审提供的证据作如下确认：上诉人何秀珍在一审提供的证据1、3、6、9、10，被上诉人红桥区卫计委提供的证据1、2、3、4，客观真实能够证明本案相关事实，本院予以确认，但不能证明当事人的证明目的。上诉人、被上诉人红桥区卫计委、被上诉人天津市人民医院在一审提供的其他证据与本案不具有关联性，本院不予确认。本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。另查，2015年2月15日，李亭全向被上诉人红桥区卫计委提出《医疗事故争议处理申请书》，具体请求为“依法做出医疗事故鉴定、判定事故等级和责任程度；为患者延续生命、减少损害，对今后的治疗和护理提出科学、有效的指导办法及建议，赔偿患者的损失，并依据国家有关法律、对有关责任者作出严肃处理。”再查，2016年2月25日，被上诉人红桥区卫计委出具《医疗事故等级判定委托书》、《医疗事故等级判定移送通知》，委托天津市红桥区医学会按照《医疗事故分级标准（试行）》，对何秀珍人身损害的后果进行等级判定。天津市红桥区医学会于2016年2月25收到被上诉人红桥区卫计委关于何秀珍医疗事故等级判定委托书。2016年5月25日，天津市红桥区医学会出具《关于中止医疗事故技术鉴定（等级判定）的函》，决定：“根据《医疗事故技术鉴定暂行办法》第十六条第二款我会决定中止医疗事故技术鉴定（等级判定）。”本院认为，关于上诉人在一审的第一项诉讼请求。上诉人在提起38号案件时的诉讼请求为“判令被告履行法定职责，根据相关法律、法规和卫生部的批复对市人民医院不如实提供病历，导致医疗事故技术鉴定不能进行，应当承担责任做出判定和处理。”一审法院经过审理，对应上诉人在该案件中提出的诉讼请求,依据《医疗事故处理条例》等相关规定，认定被上诉人红桥区卫计委负有对医疗事故争议进行直接判定的职责，判决被上诉人红桥区卫计委在判决书生效之日起三十日内履行法定职责。被上诉人红桥区卫计委于2016年1月28日作出《关于对市人民医院出具两份不同何秀珍住院病历复印件的认定意见》，认定：“市人民医院因不如实提供相关材料，导致何秀珍医疗事故技术鉴定不能进行，应当承担医疗事故责任。”被上诉人红桥区卫计委已经履行了《医疗事故处理条例》第三十六条规定的组织调查、判定是否属于医疗事故的职责。被上诉人红桥区卫计委于2016年2月25日出具《医疗事故等级判定委托书》、《医疗事故等级判定移送通知》，委托天津市红桥区医学会按照《医疗事故分级标准（试行）》，对何秀珍人身损害的后果进行等级判定。天津市红桥区医学会于2016年5月25日出具《关于中止医疗事故技术鉴定（等级判定）的函》，决定中止医疗事故技术鉴定（等级判定）。中止何秀珍医疗事故技术鉴定（等级判定）是由于存在《医疗事故技术鉴定暂行办法》第十六条规定的情形。关于上诉人在一审的第二项诉讼请求中的“2.依据卫生部（卫政法发〔2007〕135号）文件、卫生部令第32号《医疗事故分级标准（试行）》对人民医院给原告造成的医疗事故等级限期作出判定”请求，《卫生部关于医疗机构不配合医疗事故技术鉴定所应承担的责任的批复》（卫政法发〔2005〕28号）规定：“医疗机构违反《医疗事故处理条例》的有关规定，不如实提供相关资料或不配合相关调查，导致医疗事故技术鉴定不能进行的，应承担医疗事故责任。患者向卫生行政部门提出判定医疗事故等级及责任程度请求的，卫生行政部门可以委托医学会按照《医疗事故分级标准（试行）》，对患者人身损害的后果进行等级判定，若二级、三级医疗事故无法判定等级的，按同级甲等定。责任程度按照完全责任判定。”故被上诉人红桥区卫计委已经履行了委托天津市红桥区医学会按照《医疗事故分级标准（试行）》，对何秀珍人身损害的后果进行等级判定的职责。但天津市红桥区医学会作出《关于中止医疗事故技术鉴定（等级判定）的函》，对本案所涉医疗事故等级判定未出具明确的结论或意见，医疗事故等级判定程序尚未终结。上诉人请求判令被上诉人红桥区卫计委对被上诉人天津市人民医院给上诉人造成的医疗事故等级限期作出判定，依据不足。根据上诉人在38号案件中提出的诉讼请求，上诉人在一审的第二项诉讼请求中要求被上诉人红桥区卫计委履行的其他职责，不属于38号判决书中的审理范围。上诉人请求人民法院判令被上诉人红桥区卫计委履行其提出第二项诉讼请求载明的其他职责，应首先向行政机关提出履行法定职责申请。庭审中上诉人确认其于2015年2月15日向被上诉人红桥区卫计委提出《医疗事故争议处理申请书》。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”上诉人要求人民法院判令被上诉人红桥区卫计委履行其第二项诉讼请求载明的其他职责，应在法定起诉期限内提起诉讼。上诉人于2016年7月提起本案诉讼，其请求判令被上诉人红桥区卫计委履行其第二项诉讼请求载明的其他职责部分的起诉，已经超过起诉期限。综上，一审判决结果并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人何秀珍负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨 玲代理审判员 董国强代理审判员 张 全二〇一七年七月十七日书 记 员 芦一峰附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；…… 关注微信公众号“”