（2017）桂1226行初5号
裁判日期: 2017-07-17
公开日期: 2017-09-21
案件名称
吴仁伍、吴成结等与环江毛南族自治县明伦镇人民政府等乡政府一审行政判决书
法院
环江毛南族自治县人民法院
所属地区
环江毛南族自治县
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
吴仁伍,吴成结,吴统帅,环江毛南族自治县明伦镇人民政府,环江毛南族自治县人民政府,环江毛南族自治县明伦镇何狂村后勤村民小组
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第七十条
全文
广西壮族自治区环江毛南族自治县人民法院行 政 判 决 书（2017）桂1226行初5号原告吴仁伍，住环江毛南族自治县。特别授权委托代理人吴统阶，住环江毛南族自治县，系吴仁伍之子。原告吴成结，住环江毛南族自治县。原告吴统帅，住环江毛南族自治县。上述三原告共同委托代理人卢炳基，河池市法律事务中心法律工作者。被告环江毛南族自治县明伦镇人民政府。法定代表人谭明，镇长。特别授权委托代理人莫玲玲，广西天任律师事务所律师。委托代理人莫江西，环江毛南族自治县明伦镇政府工作人员。被告环江毛南族自治县人民政府。法定代表人黄炳峰，县长。特别授权委托代理人欧柏成，环江毛南族自治县人民政府法制办干部。委托代理人玉晴雯，环江毛南族自治县法律事务中心法律工作者。第三人环江毛南族自治县明伦镇何狂村后勤村民小组。诉讼代表人莫木李，组长。原告吴仁伍、吴成结、吴统帅不服被告环江毛南族自治县明伦镇人民政府（简称明伦镇政府）于2016年10月10日作出的明政处不受字[2016]1号《不予受理决定书》及被告环江毛南族自治县人民政府（以下简称环江县政府）于2017年2月28日作出的环政复决字[2017]05号《行政复议决定书》，于2017年4月17日向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月17日受理后，于2017年4月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月28日公开开庭审理了本案。原告吴仁伍特别授权委托代理人吴统阶、原告吴成结以及三原告共同委托代理人卢炳基，被告明伦镇政府特别授权委托代理人莫玲玲、委托代理人莫江西，被告环江县政府特别授权委托代理人欧柏成、委托代理人玉晴雯，第三人环江毛南族自治县明伦镇何狂村后勤村民小组（简称后勤村民小组）诉讼代表人莫木李到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告明伦镇政府于2016年10月10日作出的明政处不受字[2016]1号《不予受理决定书》，该决定认定事实：从1962年的“四固定”以来，吴仁伍、吴成结、吴统帅均参与明伦镇何狂村后勤村民小组各种生产经营活动，同时持有明伦镇何狂村后勤屯村民小组田、地的土地承包经营权证。后在2005年前后这时期，因居住需要，吴仁伍、吴成结、吴统帅移到现明伦镇何狂村××屯祖宗房居住，但在明伦镇何狂村××屯没有参与任何的集体经济组织生产经营活动。因此吴仁伍、吴成结、吴统帅还是后勤屯集体经济组织成员。吴仁伍、吴成结、吴统帅申请的“后勤堂”坡地400亩土地是明伦镇何狂村后勤屯村民小组集体所有的土地一部分，包含在后勤屯所持有1979年山权证范围内，共计面积约1100亩。吴仁伍、吴成结、吴统帅申请的坡地面积约400亩归吴仁伍、吴成结、吴统帅经营使用没有权属证据材料。被告明伦镇政府认为，吴仁伍、吴成结、吴统帅要求确认土地使用权问题属于集体经济组织财产分配范畴，不符合被告土地行政确权受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十九条第三项的规定，决定为：不予受理。三原告不服该处理决定，向被告环江县政府申请行政复议，被告环江县政府2017年2月28日作出环政复决字[2017]05号行政复议决定，该决定认定事实：三原告与后勤村民小组诉争坡地地名叫“后勤堂”，面积约有400亩，自土改以来，一直作为后勤村民小组集体牧场，未分配到户承包经营。分产到户之后，后勤村民小组的部分农户到该争议地抢占经营引起纠纷，于是后勤村民小组则集体决定承包给后勤村民小组集体成员之外的经营户开发种植，并且已依法签订了协议书。从1962年以来，三原告作为后勤村民小组的集体经济组织成员参与集体的一切生产经营活动，并参与后勤生产实物及口粮分配，分产到户之后亦一直承包经营后勤村民小组发包的田、地，并持有土地承包经营权证。2005年，因居住需要，三原告到本镇何狂村肯兰屯祖宗房居住，户口也随之转到何狂村肯兰屯，但三原告仍继续按土地承包经营证记载的内容承包经营后勤村民小组发包的田和地。环江县政府认为，三原告与后勤村民小组诉争坡地地名叫“后勤堂”，面积约有400亩，该土地争议的所有权，三原告与后勤村民小组均认可为后勤村民小组集体共有。既然是后勤村民小组集体共有的土地，如何处置与分配集体土地的经营权问题亦是后勤村民小组集经济组织内部的重大事项，应由其组织召开村民会议或者村争的土地经营权问题，不属“三大”纠纷案件管辖范畴，明伦镇政府可以调解，但无权作出确权的处理决定。因此，明伦镇政府作出政处不受理[2016]1号处理决定，认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律法规正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定：维持明伦镇人民政府作出明政处不受理[2016]1号处理决定。三原告共同诉称:一、被告明伦镇政府不予受理决定没有事实依据和法律依据。理由是：1、三原告与第三人的纠纷事实存在，三原告的请求事项清楚明确。三原告与第三人的纠纷始于2007年、2010年间，纠纷的原因是三原告于2005年已搬迁到何狂村肯兰屯居住，第三人以三原告已丧失后勤屯的经济组织成员资格为由，毁坏三原告在争议地上已种的树木。纠纷发生后根据当事人的申请，被告明伦镇政府先后作出两次处理决定，被告环江县政府作出两次行政复议决定。由于被告明伦镇政府的处理决定主要事实不清，证据不足被河池市中级人民法院判决撤销，并责令被告明伦镇政府重新作出处理决定。被告明伦镇政府重新处理后又自行撤销其作出的“明政处[2013]1号处理决定。使原来的纠纷没有得到解决。为此，三原告2016年3月2日申请被告明伦镇政府对争议地进行确权。三原告的请求事项十分明确即确认三原告享有争议地的使用权,而不是要求政府分配争议地给三原告承包，三原告也不可能在土地使用权尚未明确前要求政府分给三原告承包。三原告的请求清楚，本案的焦点也很明确(即三原告迁到肯兰屯居住后对三原来管护的“后勤堂”是否还享有土地使用权)，作为政府应该根据当事人的请求作出裁判，被告明伦镇政府作出不予受理决定，没有事实依据和法律依据。2、处理土地权属争议是人民政府的法定职责。我国《土地管理法》第16条第二款规定：单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间，个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。本案发生后被告明伦镇政府从2011年到2013年分别两次受理并都按荒坡权属争议来作出处理决定。被告环江县政府也都作了两次维持被告明伦镇政府的复议决定。在行政诉讼阶段法院对政府受理该案均未提出异议，在二审时是因为被告明伦镇政府的《处理决定》在认定争议亩数上没有搞清楚，以及在表述上有瑕疵被撤销，但仍判决被告明伦镇政府对本案重新作出处理。如果不属政府受案范围，法院还判决政府重新处理吗?3、由于被告明伦镇政府的不受理，助长了第三人侵害三原告合法权益的行为。如今，第三人己把争议地全部出租给本集体经济组织以外的人经营，三原告不能参与利益分配。二、被告环江县政府的《复议决定》明显不当。被告明伦镇政府于2011年至2013年先后两次受理并作出处理决定，被告环江县政府对被告明伦镇政府的《处理决定》都作了维持的复议决定。这次被告明伦镇政府一反常态作出不予受理的决定，而被告环江县政府又作出维持的复议决定。行政机关对同一案作出几次相反的决定，具体行政行为竟然都得到复议机关的维持.因此，被告环江县政府的《复议决定》明显不当。三、《不予受理决定》适用法律不当。从《不受理决定书》所引用的法律看都是有关实体方面的法律条文，不予受理属程序方面，但是《不予受理决定书》没有引用有关不受理的法律条文实属适用法律不当。基于以上情节，恳请人民法院依法撤销明伦镇政府明政处不受字[2016]1号《不予受理决定书》，责令其受理本纠纷案并作出处理决定，同时一并撤销环江县政府环政复决字[2017]05号《行政复议决定书》，本案诉讼费由两被告承担。原告提交的证据有：1、三原告身份证复印件各一份，证明三原告的身份信息。2、不予受理决定书，证明被告明伦镇政府的行政行为。3、环政复决字（2017）5号复议决定书，证明被告环江县政府的行政行为。4、三原告确权申请书一份，证明三原告申请被告明伦镇政府确认争议地土地使用权，请求事项明确。5、（2012）河市行终字第37号行政判决书，证明三原告与第三人纠纷存在，三原告请求明伦镇政府处理符合受理条件。6、环政复决字（2011）8号、环政复决字（2013）12号复议决定，证明环政复决字（2017）对不予受理决定也维持，环政复决字（2017）明显不当。（上述证据均为复印件）被告明伦镇政府辩称:一、明政处不受字[2016]1号决定程序合法。三原告于2016年3月2日向明伦镇政府提出申请，要求处理本案争议地，明伦镇政府于2016年7月26日作出《关于明伦镇何狂村××屯吴仁伍等3户要求确认土地使用权的答复》，并于2016年10月10日作出明政处不受字[2016]1号处理决定，并依法向三原告送达处理决定书，程序台法。二、明政处不受字[2016]1号认定事实清楚。经查明：从1962年“四固定”以来，三原告均参与明伦镇何狂村后勤村民小组各种生产经营活动，同时持有明伦镇何狂村后勤村名小组田、地的土地承包经营权证。后在2005年前后这个时期，因居住需要，三原告到明伦镇何狂村××屯祖宗房居住，但在肯兰村没有参与任何的经济组织生产经营活动，即三原告还是后勤屯集体经济组织成员。又查明：三原告申请的后勤堂坡地400亩土地是明伦镇何狂村后勤村民小组集体所有的土地一部分，包含在后勤屯所持有的1979年山权证范围内，面积1100亩，而三原告申请坡地面积约400亩土地的经营权归自己使用没有提供权属证据材料。三、明政处不受字[2016]1号决定适用法律证据。三原告要求明伦镇政府对其与第三人明伦镇何狂村后勤屯士地使用权纠纷进行确权，鉴于该纠纷属于集体经济组织内部财产分配范畴，不属于土地行政确权的受案范围。明伦镇政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十条及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十九条第三项的规定，裁定对三原告的申请不予受理。综上，明伦镇政府作出的明政处不受字[2016]1号决定书认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。恳请人民法院依法驳回三原告的诉讼请求。被告明伦镇政府向本院提交据以证实被诉行政行为合法的证据、依据：1、确认土地使用权申请书，证明三原告要求对约400亩的争议地使用权进行确权。2、关于吴天仪家庭与后勤集体林地经营权问题的答复，证明环江县农村经济经营管理局2016年1月15日在《关于吴天仪家庭与后勤屯集体林地经营权争议问题的答复》认定：三原告家庭为后勤屯集体经济组织成员。3、关于明伦镇何狂村××屯吴仁伍等3户要求确认土地使用权的答复，证明被告明伦镇政府根据环江县农经局的答复，确认三原告家庭为何狂村后勤屯经济组织成员的身份，三原告家庭作为后勤屯集体经济组织的成员，若要在该争议地上开发种植，必须经过何狂村后勤屯村民三分之二村民代表同意。4、争议地范围图，证明争议地的具体位置，四至及面积。5、调查笔录，证明原告三户1974年到肯兰屯建房居住。6、送达回证，证明被告明伦镇政府已将明政处不受字[2016]1号文件等相关法律文书送达各方当事人。（上述证据均为复印件）被告环江县政府辩称：一、环政复决字[2017]05号行政复议决定书程序合法。环江县政府收到吴仁伍、吴成结、吴统帅复议申请后，2016年11月14日当日予以受理，并送迭当事人，同时作出环政复通[2016]12号行政复议答复通知书送达明伦镇人民政府和第三人何狂村后勤村民小组，要求明伦镇政府和第三人依法作出答辩。明伦镇政府作出答复后，环江县政府采取书面审查方式，对案件事实和适用法律进行全面审查，经评议后依法于2017年2月28日作出环政复决字[2017]05号行政复议决定并送达相关当事人。环江县政府严格依照法律法规规定的程序和期限对本案进行审理，程序上完全合法。二、环政复决字[2016]09号行政复议决定认定事实清楚，适用法律准确。环江县政府在审理本案时，严格审查了明伦镇政府作出的明政处[2016]1号不受理决定所根据的事实和证据材料。认为争议地属第三人集体共有，如何处置与分配集体土地由集体村民的经营权是第三人集体经济组织内部的事项，应会议或村民代表会议讨论决定，且土地经营权不属“三大”纠纷案件管辖范畴，被告明伦镇政府可以调解，但无权作出确权。明伦镇政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷处理条例》第十九条第三项之规定，作出明政处不受字[2016]01号不受理决定，程序合法，认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持明伦镇政府作出的处理决定。综上所述，环江县政府作出的环政复决字[2017]05号行政复议决定的具体行政行为，认定事实清楚，证据确凿充分，运用法律法规准确，程序合法，恳请人民法院依法驳回三原告的诉讼请求。被告环江县政府向本院提交了证明复议程序合法的证据、依据：1、明政处不受（2016）1号，证明申请调处争议地名称、四至范围及面积。2、行政复议申请书，证明申请人提出申请复议。3、受理通知书，证明申请人提出复议申请复议机关当日予以受理并通知当事人。4、答复通知书送达回证，证明复议机关要求明伦镇政府和第三人参加复议并进行答复。5、行政答复书，证明被申请人提出答辩及作出不予受理的事实理由。6、复议法22条，证明复议机关采取书面审查方式合法。7、复议法实施条例32条，证明复议机关办理行政复议案件由2人办理，程序合法。8、行政复议决定书，证明本机关作出复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。9、送达回证5份，证明本复议机关已向各方当事人送达相关法律文书。（上述证据均为复印件）。第三人后勤村民小组述称：一、三原告诉讼主体不适格。争议地属后勤屯集体荒坡（牧场），是后勤屯集体财产，现后勤屯处置自己的财产（租给他人）与肯兰屯集体无关，与肯兰屯任何人无关，三原告把后勤屯作为本案第三人，该诉讼主体不适格。二、三原告己长期参与户口所在地、居住地生产生活活动，己属肯兰屯集体经济组织成员。三原告于2005年己全从后勤屯搬迁到肯兰屯，其在户口所在地、××××肯兰屯，均以肯兰屯户口交纳养老保险费，并得养老金；以肯兰屯的户口交纳新农合费，得到报销医疗费；以肯兰屯户口集资硬化肯兰村级公路，得到一事一议财政奖补金；以肯兰屯户口申报贫困户，得到扶贫款。三原告在户口所在地有宅基地，有住房（钢筋水泥结构的楼房），得到危房改造补助款，最主要的是在户口所在地分得耕地，事实证明三原告长期参与了户口所在地、××××肯兰屯集体生产和生活活动，地地道道属于肯兰屯集体经济组织成员。相反，现在三原告在后勤屯已无宅基地，无住房，无户口，毫无参与后勤屯集体任何活动，不具有后勤屯集体经济组织成员的资格，未经后勤屯群众许可，三原告不得参与后勤屯的土地经营活动。三、明伦镇人民政府已书面确认“三户于2005年搬迁到肯兰屯居住后，确实也在肯兰屯开荒耕种”。三原告属于肯兰屯的新增人口，在肯兰屯开垦土地耕种了十多年，符合《中华人民共和国农村土地承包法》第二十八条的规定：“下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：（二）通过依法开垦等方式增加的。”肯兰屯群众根据这一法律条款同意三原告在本集体闲置的荒地上开垦耕种，三原告所开垦耕种的土地合法，受法律保护。三原告有理、有权、合法登记办理土地使用手续，三原告故意不办理土地使用证的目的是“吃两头”，既要在后勤屯的耕地，又要在肯兰屯的土地。即使三原告不办证，也是事实分得的土地。三原告在肯兰屯开垦耕种的土地虽然未办证，但是事实上在肯兰屯己分得了土地，其土地同样受到法律保护，任何单位和个人不得侵犯。三原告搬迁到肯兰屯后开垦荒坡耕种也是属于基本生活保障土地。综上所述，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五条之规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”，现在三原告已不是后勤屯集体经济组织成员，后勤村民小组依法收回三原告原在后勤屯承包的土地。第三人后勤村民小组在举证期限内没有向法庭提供证据。经庭审质证，原告对被告明伦镇政府提交的证据1三性无异议，认为恰好证明原告对使用权进行申请；对证据2有异议，认为不能作为被告不受理的根据，却证明了三原告属于后勤屯组织成员之一，不能证明该争议地发了证了；对证据3有异议，认为不能在本案作为证据使用；对证据4有异议，认为与本案无关联性；对证据5有异议，认为不能作为被告不受理三原告的依据；对证据6三性无异议。原告对被告环江县政府提交的证据1-9有异议，认为维持适用法律错误，所以维持决定也是错误的。第三人后勤村民小组对被告明伦镇政府提交的证据1、4、5、6无异议，对证据2、3有异议，认为三原告不享有后勤经济成员的资格，三原告是肯兰屯人了。第三人后勤村民小组环江县政府提交的证据均无异议。被告明伦镇政府对原告提交的证据1-3无异议；对证据4有异议，认为证实内容是承包经营权的问题；对证据5有异议，认为不能直接证原告的诉求；对证据6有异议，认为不能证明原告主张的事实。被告环江县政府对原告提交的证据的质证意见与被告明伦镇政府的质证意见一致，并补充对证据5的质证意见，认为判决书表述是认定事实不清楚，与本案处理结果无直接关联。第三人后勤村民小组对原告提交的证据均不认可。本院对以下证据作如下确认：被告环江县政府提交的证据2、3关联性尚需其它证据佐证，不能作为本案定案的依据。各方当事人提供的其余证据客观真实与本案有关联性，可以作为认定案件事实的依据。经审理查明，争议地后勤村民小组称为“拉勤牧地”，三原告称为“后勤堂”，位于后勤村民小组耕作区内。三原告曾居住在后勤村民小组，1985年实行土地承包责任制时，包括三原告的后勤村民小组各农户均领取了环江县政府颁发的《土地承包使用证》，并在各自承包地上经营管理至今。2005年前后三原告陆续搬迁至何狂村肯兰村民小组居住，但仍继续经营管理原后勤村民小组的承包地。2007年6月、2010年春因三原告在争议地范围内种植经济作物，双方引发纠纷。2010年11月8日后勤村民小组县明伦镇政府递交调处申请材料，明伦镇政府于2011年6月2日作出明政处[2011]01号处理决定。环江县政府于2011年10月10日作出环政复决字[2011]8号行政复议决定，维持明伦镇政府作出的行政处理决定。三原告及后勤村民小组向本院提起行政诉讼。本院于2012年3月5日作出（2012）环行初字第2号行政判决，判决驳回原告后勤屯及原告吴仁伍等三户的诉讼请求。三原告及后勤村民小组均不服，上诉至河池市中级人民法院。河池市中级人民法院于2012年7月13日作出（2012）河市行终字第37号行政判决，判决撤销环江县人民法院（2012）环行初字第2号行政判决，撤销明伦镇政府2011年6月2日作出的明政处（2011）01号处理决定，并责令由明伦镇政府重新作出处理。该判决生效后，三原告于2016年3月2日又向明伦镇政府提交《确认土地使用权申请书》，明伦镇政府于2016年10月10日作出明政处不受字[2016]1号不予受理决定。三原告不服，向被告环江县政府再次申请复议，环江县政府作出环政复决字[2017]05号行政复议决定，维持明伦镇人民政府作出明政处不受理[2016]1号处理决定。三原告仍不服，遂提起本案行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，土地所有权和使用权争议，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案中，三原告与第三人对本案争议地使用权产生纠纷时，双方均向明伦镇政府提出土地权属申请，明伦镇政府依申请对该土地权属纠纷进行调处作出裁决，其是适格的执法主体。后河池市中级人民法院判决撤销明伦镇政府对争议地作出的裁决，并要求明伦镇政府重新作出处理决定。现明伦镇政府以三原告要求确认土地使用权问题属于集体经济组织财产分配范畴，不符合明伦镇政府土地行政确权受案范围为由，作出不予受理决定，该决定没有法律依据。根据我国民法通则及其意见的规定，公民身份的确认应以公安机关登记的户籍所在地为准。从现有证据反映，三原告无论从户口还是身份证均登记在肯兰村民小组。明伦镇政府作出的明政处不受字[2016]1号不受理决定在查明事实部分认定“吴仁伍、吴成结、吴统帅还是后勤屯集体经济组织成员”无事实和法律依据。综上，明伦镇政府所作明政处不受字[2016]1号不受理决定适用法律、法规错误，依法应予撤销。被告环江县政府复议维持明伦镇政府明政处不受字[2016]1号不受理决定，所作环政复决字[2017]05号行政复议决定亦属适用法律、法规错误，依法亦予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）之规定，判决如下：一、撤销被告环江毛南族自治县明伦镇人民政府于2016年10月10日作出的明政处不受字[2016]1号《不予受理决定书》；二、撤销被告环江毛南族自治县人民政府于2017年2月28日作出的环政复决字[2017]05号《行政复议决定书》；三、由被告环江毛南族自治县明伦镇人民政府重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告环江毛南族自治县明伦镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河池市中级人民法院。审 判 长 谭东波审 判 员 言慧玲人民陪审员 罗海渊二〇一七年七月十七日书 记 员 卢海灯附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。