（2017）最高法行申2851号
裁判日期: 2017-06-30
公开日期: 2017-10-20
案件名称
王建华、河南省郑州市金水区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书
法院
最高人民法院
所属地区
案件类型
行政案件
审理程序
再审
当事人
王建华,河南省郑州市金水区人民政府
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第一百零一条；《中华人民共和国民事诉讼法》：第二百零四条
全文
中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申2851号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王建华，女，1964年5月21日出生，汉族，住河南省郑州市金水区。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河南省郑州市金水区人民政府。住所地：河南省郑州市金水区东风路**号。法定代表人：魏东，该区人民政府区长。再审申请人王建华因诉河南省郑州市金水区人民政府（以下简称郑州市金水区人民政府）房屋征收决定一案，不服河南省高级人民法院（2015）豫法行终字第00197号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员王晓滨、审判员张艳、代理审判员李纬华组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。王建华以郑州市金水区人民政府作出的金房征决（2013）2号房屋征收决定违反法律规定，侵犯其合法权益为由，于2013年12月24日向河南省郑州市中级人民法院提起诉讼，请求撤销该房屋征收决定。一审法院查明：2010年10月22日，河南省郑州市人民政府批准郑州市规划局《关于金水区岗杜（寺坡、六里屯）城中村改造控制性详细规划的请示》，并同意郑州市金水区人民政府提出地块内城中村以外其他用地单位集中改造的意见。2012年4月16日，郑州市金水区人民政府将寺坡、六里屯周边连片改造项目列入《关于郑州市金水区2011年国民经济和社会发展计划执行情况及2012年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》，郑州市金水区第十二届人民代表大会第一次会议决定，批准《关于郑州市金水区2011年国民经济和社会发展计划执行情况及2012年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》，批准2012年郑州市金水区国民经济和社会发展计划。2012年11月13日，郑州市国土资源局作出《关于寺坡、六里屯连片改造项目土地利用总体规划情况的函》，称该项目符合郑州市土地利用总体规划。2013年6月7日，郑州市城乡规划局作出《关于郑州市金水区寺坡、六里屯连片改造项目规划意见的函》，同意将丰乐路3号院纳入寺坡、六里屯连片改造范围，并称该项目连片改造单位《郑州市第08-374-K01街坊控制性详细规划》于2011年3月获郑州市人民政府批复。2013年6月14日，郑州市发展和改革委员会作出《关于寺坡、六里屯连片改造项目相关意见的函》，称该项目符合产业政策，请按有关程序办理相关手续。2013年6月28日，郑州市金水区房屋征收与补偿办公室签订委托协议，委托郑州市金水区南阳路街道办事处负责金水区寺坡、六里屯连片改造项目房屋征收与补偿的具体工作。郑州市金水区人民政府相关部门对寺坡、六里屯连片改造项目所涉房屋组织了调查登记，就该项目征收与补偿费用作出概算，并委托评估公司作出预评估报告。2013年7月1日,郑州市金水区房屋征收与补偿办公室作出《金水区寺坡、六里屯连片改造项目房屋征收与补偿安置方案》（征求意见稿），并请求郑州市金水区人民政府组织相关部门进行论证，予以公布，征求公众意见。同日，该征收与补偿安置方案征求意见稿论证会召开，与会代表均表示无意见。2013年7月2日，郑州市金水区人民政府作出《关于金水区寺坡、六里屯连片改造项目房屋征收与补偿安置方案的通告》并进行张贴公示，就该征收与补偿安置方案征求意见。2013年8月15日，郑州市金水区房屋征收与补偿办公室作出《金水区寺坡、六里屯连片改造项目房屋征收与补偿安置方案征求意见及修改情况》并上报郑州市金水区人民政府审核。2013年8月16日,郑州市金水区人民政府作出《关于金水区寺坡、六里屯连片改造项目房屋征收与补偿安置方案征求意见及修改情况的通告》并进行张贴公示。2013年8月19日，寺坡、六里屯连片改造项目社会稳定风险评估论证会召开，与会代表多数表示无意见。同日，寺坡、六里屯连片改造项目社会稳定风险评估座谈会召开，金水区房屋征收与补偿办公室于当日作出《金水区寺坡、六里屯连片改造项目房屋征收工作社会稳定风险评估报告》，认为“经全面分析和判断，金水区寺坡、六里屯连片改造项目房屋征收与补偿工作，不会发生大规模集体上访等群体性影响社会稳定的重大事件，可以实施金水区寺坡、六里屯连片改造项目房屋征收与补偿工作。”2013年8月21日，郑州市金水区房屋征收与补偿办公室作出《关于申请下达金水区寺坡、六里屯连片改造项目房屋征收决定并予以通告的请示》，请求郑州市金水区人民政府下达征收决定并予以通告。2013年8月22日，郑州市金水区人民政府召开区政府常委会议，认为郑州市金水区寺坡、六里屯连片改造项目已符合下达征收决定条件，原则上同意对该项目下达征收决定。同日，郑州市金水区人民政府作出金房征决（2013）2号房屋征收决定并进行张贴公示。一审法院认为：一、关于本次征收是否符合公共利益。被诉的房屋征收决定将本次征收界定为旧城改造。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第八条第五项规定，由市、县级人民政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建属于公共利益范畴。对于旧城区改建，按照《条例》第九条规定，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。国民经济和社会发展年度计划是国民经济和社会发展规划编制的具体落实规划要求的年度执行性文件，主要是关于本区域内当年各项重大社会经济事业发展建设的具体安排，年度计划由政府编制，经同级人大审议批准，具有准立法性质。地方各级人大为地方国家权力机关，人大与人民法院之间为单向的产生及监督关系，人大决议显然不属于人民法院的审查范围。相应的旧城区改建列入国民经济和社会发展年度计划，由市县级人大审议形成决议，同时意味着对决议确定的有关事项，人民法院无权通过行政审判的形式加以改变。本案中，2012年4月16日，郑州市金水区人民政府将寺坡、六里屯周边连片改造项目列入《关于郑州市金水区2011年国民经济和社会发展计划执行情况及2012年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》，郑州市金水区第十二届人民代表大会第一次会议形成决议，批准2012年金水区国民经济和社会发展计划。郑州市金水区人民政府作出的金房征决（2013）2号房屋征收决定同时具有执行人大决议的法律属性。因此，王建华提出的政府征收目的不正当、被征收房屋在使用年限内，设计合理，基础设施完备，不属于危旧房等意见，实际是对人大相关决议将涉案地段列入征收范围是否正确的质疑。基于上述原因，一审法院不予审查。二、对于被诉房屋征收决定的合法性问题。《郑州市金水区2012年国民经济和社会发展规划》为了“改善居住环境、优化人口布局、强力推进城市化进程”而将寺坡、六里屯周边连片改造项目列入其中。根据《条例》第四条、第八条第五规定，郑州市金水区人民政府可以对寺坡、六里屯进行连片改造。《条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条等对市、县级人民政府作出房屋征收决定的程序作出了规定。从本案郑州市金水区人民政府提供的证据来看，寺坡、六里屯连片改造项目经郑州市金水区人民代表大会批准，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，取得了相应审批手续，纳入了郑州市金水区2012年国民经济和社会发展规划。郑州市金水区人民政府房屋征收部门组织人员对涉案地区房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查登记，拟定了征收补偿方案，组织相关部门对征收补偿方案进行论证，予以公布征求公众意见，并于此后对征收补偿方案进行修改，进行公布。此外，郑州市金水区人民政府按照有关规定进行了社会稳定风险评估，并经该政府常务会议讨论决定，作出涉案房屋征收决定予以公布。郑州市金水区人民政府作出被诉征收决定的行为基本符合《条例》的上述程序规定，但仍存在一定的问题，主要体现在两方面：一是郑州市金水区人民政府虽当庭答辩其作出本案房屋征收决定前，征收补偿费用已符合《条例》第十二条第二款中关于“足额到位、专户存储、专款专用”的规定，但其并未提供相应的证据予以证明。二是郑州市金水区人民政府提供的证据虽显示其房屋征收部门对涉案地区房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查登记却未显示其按照《条例》规定将调查结果进行公布。对于第一个问题，经对涉案寺坡、六里屯地区现场勘查及向郑州市金水区人民政府工作人员询问，寺坡、六里屯连片改造项目所涉范围内房屋被征收人已签署协议，领取相应补偿费用进行搬迁，并未出现征收补偿费用不到位的情况。加之寺坡、六里屯连片改造项目房屋拆迁工作已基本实施完毕，撤销该房屋征收决定将会给国家利益或者公共利益造成重大损失，故不宜因此程序上的瑕疵撤销被诉的房屋征收决定。对于第二个问题，房屋征收部门的调查登记是在房屋征收决定做出之后，为确定补偿范围，客观评估被征收房屋价值而对房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况进行的调查。对于调查结果在房屋征收范围内向被征收人公布，目的是让被征收人互相监督，防止在房屋补偿方面发生暗箱操作。从这个意义上讲，调查结果的公布与房屋征收决定之后的房屋征收补偿协议和房屋征收补偿决定关联更为紧密，其并非房屋征收决定的法定要件，这一问题不足以撤销被诉的房屋征收决定。三、关于王建华反映的暴力逼迁问题。被诉的房屋征收实施过程中存在暴力逼迁是当事人起诉的重要内容。暴力逼迁不是房屋征收决定的法律构成要件，不是房屋征收决定行政案件中法院的审查范围。根据《条例》第二十八条第一款的规定，无论房屋征收决定是否合法，是否应予执行，任何机关、组织和个人均无权在未经人民法院审查执行的情况下强制拆除被征收房屋。而暴力逼迁方式更为相关法律法规严格禁止，如政府默许、纵容或参与，无论在行政基本伦理还是法律层面均不可容忍，这是对人民政府形象和公信力的巨大破坏。本案审理过程中，一审法院对王建华反映的这一问题高度关注，庭后查勘了涉案地段部分拆迁现场，并且就反映的问题向郑州市金水区人民政府先后下发两份司法建议，要求其予以核实处理，期间还多次将反映的情况向郑州市金水区人民政府通报，并约谈该单位负责领导。鉴于目前人民法院没有直接的法律依据可以对此类行为进行调查、制止及追究责任人责任，还应由郑州市金水区人民政府对涉案暴力逼迁问题进行调查处理。郑州市金水区人民政府案后应当会同有关单位，对涉案暴力逼迁问题展开调查、区分责任，并按照《条例》第三十一条的规定进行处理。同时，王建华因暴力逼迁造成的损失，还可以通过国家赔偿或者民事侵权损害赔偿等方式向责任主体主张权利。四、关于王建华主张权利的后续救济问题。被诉房屋征收决定不应撤销并非否认王建华所主张权利的合理性及因房屋被征收要求合理补偿的正当性。国有土地上房屋的征收过程分为房屋征收决定、房屋征收补偿协议和房屋征收补偿决定三个行为。王建华的主张及相关证据不足以撤销被诉的房屋征收决定，但其可以通过后续两个行为及相关司法救济得到解决。综上，郑州市金水区人民政府作出的金房征决（2013）2号房屋征收决定虽然存在瑕疵，但不足以撤销该房屋征收决定，故王建华的诉讼请求不能成立。据此，一审法院于2014年12月30日作出（2014）郑行初字第13号行政判决：驳回王建华的诉讼请求。王建华不服，向河南省高级人民法院上诉，请求依法撤销一审判决，撤销被诉的房屋征收决定。二审法院对一审法院查明的事实予以确认。二审法院认为：一、关于本次国有土地上的房屋征收是否属于公共利益及是否符合“四规划一计划”的问题。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用。本案被诉的房屋征收决定将本次征收界定为旧城改造，而旧城改造是目前我国城市化进程的一个重要组成部分，《条例》也将其纳入了公共利益的范畴。事实上本案被征收范围内的房屋均为多层建筑，建成年代均为上世纪七十年代至九十年代，且郑州市金水区人民代表大会通过的郑州市金水区2012年国民经济和社会发展计划中也是为了“改善居住环境、优化人口布局、强力推进城市化进程”而将寺坡、六里屯周边连片改造项目列入其中。郑州市金水区人民政府提供的证据又能证明本次征收活动符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。被征收决定公告后，大部分被征收人签订了协议进行了搬迁，只有少数人不服进入诉讼程序。综合以上事实，二审法院认为，被诉的房屋征收决定目的正当、符合多数人利益，符合《条例》第八条、第九条的相关规定。至于王建华关于国民经济和社会发展年度计划的上诉理由，因该征收项目已列入2012年该区的国民经济和社会发展的年度计划，又因国有土地上房屋征收工作具有持续性，故该征收项目未被列入2013年郑州市金水区国民经济和社会发展的年度计划虽然不当，但不足以撤销被诉的房屋征收决定。至于王建华所述郑政函（2010）243号批复系3年前作出，与本案没有关联性的上诉理由，因该批复批准的是金水区岗杜（寺坡、六里屯）城中村改造控制性详细规划，本质上具有稳定性，一经批准，未经法定程序改变前，均为有效，不会仅因时间的经过而失效，故对王建华的此项上诉理由，不予支持。二、本次国有土地上的房屋征收，是否符合法定程序。《条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条等对市、县级人民政府作出房屋征收决定的程序作出了规定。从郑州市金水区人民政府提出的证据来看，郑州市金水区人民政府对涉案地区房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查登记，拟定了征收补偿方案，组织相关部门对征收补偿方案进行了论证并予以公布，征求公众意见并于此后对征收补偿方案进行了修改、公布。此外，郑州市金水区人民政府进行了社会稳定风险评估，并经政府常务会议讨论决定，最终作出被诉的房屋征收决定。郑州市金水区人民政府的上述行为基本符合《条例》规定的程序，但也存在一定的问题：郑州市金水区人民政府未提出相应证据证明其在作出房屋征收决定前，征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用；也没有提供证据证明其对征收范围内房屋的调查结果进行了公布。针对这两个问题，二审法院认为，被诉房屋征收决定公告后，被征收范围内的绝大多数被征收人已经签订补偿安置协议进行搬迁，没有出现补偿费用不到位之情形，且根据庭后现场勘查情况，被征收范围内的房屋均已被拆除，撤销被诉房屋征收决定将会给国家利益或社会公共利益造成重大损失；另外，关于对征收范围内房屋的调查结果是否公布，与征收补偿问题更具有关联性，不影响房屋征收决定的合法性审查。故郑州市金水区人民政府在此次征收过程中出现的这两个问题，不足以撤销被诉的房屋征收决定。至于王建华认为郑州市金水区人民政府召开座谈会造假、应召开听证会等请求证据不足，不予支持；至于王建华认为本案所涉多项征收补偿的做法违反法定程序的上诉理由，并非审查房屋征收决定的法定要件，其应在以后的房屋征收补偿救济程序中主张，不能产生撤销本案被诉房屋征收决定的法律效力，不予支持。综上，王建华要求撤销一审判决、撤销被诉房屋征收决定的上诉理由不足，二审法院不予支持。一审判决认为郑州市金水区人民政府作出被诉的房屋征收决定程序存在问题，但不足以撤销的处理正确，应予以维持。据此，二审法院于2015年11月2日作出（2015）豫法行终字第00197号行政判决：驳回上诉、维持一审判决。王建华仍不服，向本院申请再审，请求依法撤销一、二审判决，撤销被诉的房屋征收决定。主要事实和理由为：首先，原审法院关于本案征收属于旧城改造性质，符合“四规划一计划”的认定，缺乏事实根据，且建设项目的商业开发比例过高；其次，原审法院在查明存在补偿费用未到位、房屋调查结果未公布的问题时，应当确认征收决定违法并予撤销，否则与行政诉讼法的规定不符。因此，河南省郑州市中级人民法院一审判决驳回其诉讼请求，河南省高级人民法院二审驳回上诉、维持一审判决，存在明显错误，理应撤销。本院认为：根据原审法院查明的事实，本案征收行为系金水区旧城改造项目，属于公共利益范畴，符合“四规划一计划”要求，符合《条例》第八条、第九条的规定。再审申请人王建华有关项目性质的主张难以成立。虽然郑州市金水区人民政府在原审中未提交证据证明在被诉的房屋征收决定作出前，补偿费用已经“足额到位、专户存储、专款专用”，但原审法院已查明绝大多数被征收人已经签订补偿安置协议进行搬迁，没有出现补偿费用不到位之情形，可以认为对被征收人的合法权益保障并未产生实际负面影响。由于被征收范围内房屋的调查结果是否公布，与安置补偿问题关联更紧密，不直接影响征收决定的合法性。故王建华有关程序方面的再审申请理由难以推翻一、二审判决认定事实和处理结果。本案被诉的房屋征收决定无明显不当。综上，王建华的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人王建华的再审申请。审 判 长 王晓滨审 判 员 张 艳代理审判员 李纬华二〇一七年六月三十日书 记 员 李林涛