（2017）京行终1889号

裁判日期: 2017-06-30

公开日期: 2017-09-15

案件名称

刘忠诚与国家保密局二审行政裁定书

法院

北京市高级人民法院

所属地区

北京市

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

刘忠诚,国家保密局

案由

法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条

全文

北京市高级人民法院行政裁定书（2017）京行终1889号上诉人（一审原告）刘忠诚，男，1955年6月15日出生，回族，住内蒙古自治区呼和浩特市。被上诉人（一审被告）国家保密局，住所地北京市西城区东绒线胡同49号。法定代表人田静，局长。委托代理人李小兵，北京直方律师事务所律师。委托代理人张群，国家保密局工作人员。上诉人刘忠诚因诉国家保密局驳回复议申请决定一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2016）京01行初644号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。2016年1月，刘忠诚向国家保密局提出举报，认为中华人民共和国住房和城乡建设部（以下简称住建部）将《城乡建设环境保护部印发〈关于城市私有出租房屋社会主义改造遗留问题的处理意见〉的通知》[（85）城住字87号]作为国家秘密进行管理违反了《中华人民共和国保守国家秘密法》（以下简称保守国家秘密法）的规定，请求国家保密局予以查处并将查处结果书面予以告知。后刘忠诚认为国家保密局未就上述举报予以查处并予答复，于2016年3月25日以邮寄方式向国家保密局提出行政复议申请，请求判定国家保密局不履行法定义务违法，并请求责令国家保密局立即就其所提出的举报内容对违法行为予以查处。2016年3月27日国家保密局收到该复议申请后，于同年5月4日作出《驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉驳回复议申请决定），以保密行政管理部门对机关、单位进行定密监督，属于行政机关之间的内部管理行为，与公民、法人或者其他组织不产生直接联系，不属于行政复议范围为由，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第四十八条第一款第二项规定，驳回刘忠诚的行政复议申请，并于2016年6月22日予以邮寄送达。同年7月8日，刘忠诚诉至一审法院。刘忠诚向一审法院诉称，一、国家保密局作出被诉驳回复议申请决定已经超过《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）规定的法定期限，构成程序违法。二、根据保守国家秘密法的规定，国家保密局负有对违反保守国家秘密法规定的行为予以查处的法定职责，其作为公民，且与相关国家秘密有利害关系，故所提出的行政复议申请符合行政复议的受理条件。三、刘忠诚的举报不仅是针对住建部的不当定密行为，也涉及泄密行为。由于相关文件早已在社会上公开，因此住建部将其作为国家秘密管理的同时，也涉及到泄密的问题，而保守国家秘密法规定了公民对于泄密行为有权进行报告。国家保密局向一审法院答辩认为，一、2016年3月2日，该局已就刘忠诚的举报事项进行了电话答复，告知其根据相关规定，定密异议只能由机关、单位提起，故对个人提出的定密异议不予受理。二、保守国家秘密法及《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》（以下简称保守国家秘密法实施条例）仅规定了机关、单位可以就定密提出异议，刘忠诚作为个人依法不能提出定密异议，刘忠诚申请的行政复议事项不属于行政复议范围，被诉驳回复议申请决定符合法律规定。三、国家保密局依法履行了行政复议的法定职责，并及时告知刘忠诚，被诉驳回复议申请决定也已邮寄送达。一审法院认为，本案刘忠诚的起诉是否符合法定起诉条件，需要从三个层面进行分析：第一，在分析诉讼请求的基础上确定本案的诉讼类型；第二，根据诉讼类型进一步确定本案的起诉条件；第三，基于前述分析审查本案刘忠诚的起诉是否符合起诉条件。（一）关于本案中诉讼请求与诉讼类型的关系。虽然本案中刘忠诚的诉讼请求表述为请求撤销被诉驳回复议申请决定，但本案从诉讼类型的角度仍然应当认定为请求行政机关履行法定职责之诉。1.在行政诉讼中，诉讼类型的确定与原告诉讼请求的具体表述方式并不必然是一一对应关系，法院可以结合原告的诉讼理由,在不违背原告诉讼目标的前提下，将其诉讼请求转换为符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条第一款所规定的诉讼类型。2.本案的诉讼类型实质上是刘忠诚请求国家保密局履行复议职责之诉。被诉驳回复议申请决定是依据行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项的规定，以不符合受理条件为由驳回刘忠诚的行政复议申请，其法律效果与不予受理行政复议申请决定相同。刘忠诚请求撤销被诉驳回复议申请决定的目的，不仅在于撤销该决定，更在于请求国家保密局对其行政复议申请进入实体审查阶段并作出行政复议决定。因此，本案的诉讼类型本质上仍是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条第一款第二项所指的履行法定职责之诉，即请求被告对原告的行政复议申请进行实体审查并作出行政复议决定。（二）关于请求行政机关履行法定职责案件中的起诉条件。基于本案诉讼类型属于请求行政机关履行复议职责之诉，因此本案中原告的起诉应当满足履行法定职责之诉的起诉条件。1.原告具有针对行政机关的请求权是其请求行政机关履行法定职责的起诉条件之一。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。因此，行政机关不履行法定职责具有侵犯原告合法权益的可能性，应为公民、法人或者其他组织提起履行法定职责之诉的起诉条件。行政机关针对原告的申请而作出的拒绝性答复，并不仅仅因为原告处于该答复的形式相对人地位而当然具有减损原告权利的效果，只有当原告具有要求被告履行法定职责的请求权时，被告拒绝其申请的行为才具有侵害原告权利的可能性。2.因此，在行政复议案件中，行政复议机关不履行复议职责具有侵犯原告合法权益的可能性，是原告提起履行复议职责之诉的起诉条件。不予受理行政复议申请决定或者以行政复议申请不符合受理条件为由作出的驳回复议申请决定（以下简称不予受理决定或者程序性驳回复议申请决定），实质上即为行政复议机关拒绝针对复议申请进入实体审查阶段的拒绝性答复。根据行政复议法第二条，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以依据行政复议法提出行政复议申请。因此，不予受理决定或者程序性驳回复议申请决定是否具有侵犯原告合法权益的可能性，取决于原告对其提出的复议申请事项是否具有请求权。综合前述两点理由，本案中刘忠诚的起诉是否符合起诉条件，取决于其是否具有要求国家保密局履行复议职责的请求权，而该问题的关键又在于刘忠诚是否具有要求国家保密局对其举报事项进行查处的请求权。（三）关于原告的请求权基础本案中，刘忠诚不具有要求国家保密局履行保密工作职责的请求权，进而也就不具有请求国家保密局对其复议申请进入实体审查阶段的请求权。1.原告是否具有针对行政机关的请求权，应当依据具体行政管理领域的法律规定进行分析判断。如果根据相关法律规定，行政机关履行法定职责除了具有维护行政管理秩序和不特定公众利益的目的之外，同时也具有保护原告个人合法权益的功能，则可以认定原告具有针对行政机关的请求权。2.保守国家秘密法及相关法律规定并未赋予公民个人要求保密行政管理部门履行保密工作职责的请求权。根据保守国家秘密法第一条，该法之宗旨，在于保守国家秘密，维护国家安全和利益，保障改革开放和社会主义建设事业的顺利进行。因此，保密工作的目的在于维护国家安全和利益，并不直接涉及公民个人合法权益的保护问题。根据保守国家秘密法实施条例第二十条第一款，有权对是否属于国家秘密或者属于何种密级提出异议的主体，是国家机关和涉及国家秘密的单位，公民个人并无针对定密事项提出异议的权利。保守国家秘密法第四十三条以及《国家秘密定密管理暂行规定》第四十一条关于保密行政管理部门对定密工作监督职责的规定中，亦均不涉及公民个人权利的保护问题。因此，综合上述相关规定可以认为，公民个人对定密工作并不具有要求保密行政管理部门履行职责的请求权基础。公民个人针对泄密行为亦不具有通过行政复议或者行政诉讼要求保密行政管理部门履行职责的请求权。首先应当指出，本案中刘忠诚向国家保密局举报的事项是认为住建部对相关文件按照国家秘密进行管理不当，因此其举报针对的主要还是定密工作。其次，即便是公民对泄密行为的报告行为，也不涉及个人权利保护问题。保守国家秘密法第四十条规定，国家工作人员或者其他公民发现国家秘密已经泄露或者可能泄露时，应当立即采取补救措施并及时报告有关机关、单位。上述规定属于保守国家秘密法第三条第二款所规定的公民有保守国家秘密的义务的具体体现，涉及的显然是不特定范围的公民，因此基于该规定并不足以认定公民能够主张个人权利。3.基于前述分析，本案实为请求国家保密局履行复议职责的案件，刘忠诚的诉讼目标是要求国家保密局对其复议申请进入实体审查阶段并作出行政复议决定。由于保密行政管理部门对保密工作进行监督并不涉及刘忠诚个人合法权益的保护问题，故刘忠诚对其提出的复议申请事项根本上欠缺请求权。因此，被诉驳回复议申请决定对刘忠诚的权利义务明显不产生实际影响，刘忠诚提起本案诉讼，亦不符合请求履行法定职责之诉的起诉条件，对刘忠诚的起诉依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第八项、第十项之规定，裁定驳回刘忠诚的起诉。刘忠诚不服一审裁定，以一审裁定认定事实不清，适用法律错误等为由，向本院提起上诉，请求二审法院撤销一审裁定，发回重审或改判撤销被诉驳回复议申请决定，并判令诉讼费用由国家保密局承担。国家保密局同意一审裁定并坚持一审的答辩意见。认为一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。本院认为，根据保守国家秘密法及保守国家秘密法实施条例的相关规定，机关、单位方可就定密提出异议，故国家保密局对于个人提出的定密异议不予受理。本案中，刘忠诚作为个人，从主体上不能提出定密异议。故国家保密局认为刘忠诚申请的行政复议事项，不属于行政复议法第六条规定的行政复议范围并无不当。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。刘忠诚的上诉请求和主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长　　赵宇晖审判员　　赵世奎审判员　　贾宇军二〇一七年六月三十日书记员　　唐珊珊更多数据：搜索“”来源：