（2017）新02行终4号
裁判日期: 2017-06-28
公开日期: 2017-08-17
案件名称
梁本政与克拉玛依市城市管理行政执法局其他行政行为二审行政判决书
法院
新疆维吾尔自治区克拉玛依市中级人民法院
所属地区
新疆维吾尔自治区克拉玛依市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
梁本政,克拉玛依市城市管理行政执法局
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
新疆维吾尔自治区克拉玛依市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）新02行终4号上诉人（原审原告）：梁本政，男，汉族，1963年3月28日出生，系克拉玛依市三汇有限责任公司法定代表。委托代理人：孟文静，北京来硕律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：克拉玛依市城市管理行政执法局，住所地：克拉玛依市迎宾路60号市政府机关一号楼。统一社会信用代码：。负责人：黄军平，系该局党组书记、局长。委托代理人：拜金良，新疆先觉律师事务所律师。上诉人梁本政与被上诉人克拉玛依市城市管理行政执法局（以下称克市执法局）不服其他行政行为纠纷一案，上诉人不服新疆克拉玛依市克拉玛依区人民法院（2016）新0203行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理，上诉人梁本政及其委托代理人孟文静、被上诉人克市执法局委托代理人拜金良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决查明：2002年4月16日，克拉玛依市依克工程技术服务有限责任公司（以下称依克工程技术公司）作为乙方与作为甲方的克拉玛依市城市规划国土资源管理局（以下称克市国土局）签订《克拉玛依国有土地使用权出让合同书》，合同约定：甲方依据本合同出让土地使用权。土地所有权属中华人民共和国。土地面积为1750㎡，坐落位置为克拉玛依市刹车道以南。土地用途工业用地（施工基地）。使用年限从2002年4月16日至2012年4月15日止。乙方向甲方缴付土地使用权价款29925元。在出让期内，如需改变本合同规定的土地用途，应当取得甲方批准，依照有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理土地使用权登记手续。合同规定的出让年限届满，甲方有权无偿收回出让地块的使用权，该地块上的建筑物及其附着物所有权也由甲方无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理土地使用权注销登记手续。土地使用权在出让期内发生转让、出租、抵押等行为，乙方的受让人享有并承担乙方的权利和义务。2002年3月7日，依克工程技术公司取得该土地建设用地规划许可证及建设工程规划许可证。2012年4月18日，克市国土局在克拉玛依日报刊登《收回土地使用权通告》，载明包括依克工程技术公司在内的11个单位（个人）自通告之日起15日内，到克市国土局办理注销土地登记手续，交回土地使用权证书，逾期不办理的，克市国土局将直接注销上述土地使用权。2016年4月21日，克市执法局行政执法支队在诉争使用土地的建筑物上张贴《拆除公告》，告知其在2016年4月20日前自行拆除地上建筑物及附着物，逾期不拆除的，克市执法局行政执法支队拟定于2016年4月27日对其地面违法建筑实施强制拆除。后依克工程技术公司及梁本政未拆除，克市执法局于2016年4月27日对梁本政使用的土地上建筑物实施拆除。梁本政对克市执法局拆除行为不服，诉至法院。另查，2002年3月1日，依克工程技术公司作为甲方与作为乙方的梁本政签订《协议书》一份，载明甲方为了解决乙方梁本政工作人员的住宿及工作间，向克拉玛依市土地局申请办理10年期建设用地1750㎡，土地使用年限按《克拉玛依国有土地使用权出让合同书》相关规定执行。协议约定：1.在办理土地使用中，甲方不出任何资金，一切费用均由乙方自行负责。...4.乙方在规划用地中修建房屋时，所有的资金均由乙方自行负责。5.乙方在土地使用年限内有权取得土地使用规定年限（按克拉玛依市国有土地使用权出让合同书相关规定执行），乙方有权持有发证机关的具体详细文本。土地使用期满后，乙方有权通过合法手段继续使用该地块权力。协议还对其他事项进行了约定。2004年5月9日，依克工程技术公司出具证明一份，载明：”兹有梁本政同志个人规划用地在克拉玛依市五二队刹车道以南的施工基地1750㎡，其中该基地的厂房面积500㎡及其它配套设施建筑物1250㎡，均属梁本政同志个人所有。”另查，梁本政出示2011年5月20日落款为”克拉玛依市国土资源局”的《关于土地使用权收回中相关问题的说明》一份，内容为：”各土地使用期限届满单位（个人）：根据你们对土地收回提出的意见和要求，现就土地使用权收回中大家普遍关心的问题，补充说明如下：1、你单位（个人）在”五二队”区域的国有土地使用权已逾期，根据《国有土地使用权出让合同》和相关法律规定及城市规划需要，经市政府同意，应依法收回，不再予以续期。2、根据《国有土地使用权出让合同》和相关法律规定，对于地上建筑物进行补偿。3、根据城市规划和建设时序，如果你单位（个人）现使用的土地不在立即拆除的范围，经研究，我局土地储备中心可以土地租赁方式对你单位（个人）租赁使用。4、如果你单位（个人）土地收回后，今后仍有用地需求，请在《通告》期满前向我局提出具体租赁土地申请或搬迁申请。克市执法局对上述证据的真实性不予认可。原审法院认为，2002年4月1日克市国土局作为甲方与作为乙方的依克工程技术公司签订《克拉玛依市国有土地使用权出让合同书》是当事人真实意思的表示，不违反法律规定，对双方当事人都有约束力。根据该合同第十三条约定”本合同规定的出让期限届满，甲方有权无偿收回出让土地使用权，该地块上的建筑物及其他附着物所有权也由甲方无偿取得。”现双方约定的出让期限于2012年4月15日已经届满，克市国土局明确表示不再与依克工程技术公司继续签订土地使用权出让合同，则该土地使用权以及土地上的建筑物及其他附着物也由克市国土局无偿取得，虽然梁本政与依克工程技术公司签订了协议书，但该该协议不能约束作为土地出让方的克市国土局。故依克工程技术公司已经没有诉争土地的使用权及其上的建筑物、地上附着物的合法权利，同样梁本政亦不享有上述权利。故克市执法局拆除该房屋并非是对梁本政权利作出有实际影响的行政行为，故无需要向梁本政履行相应的程序性规定。据此，梁本政要求确认克市执法局强制拆除梁本政厂房的行政行为违法的诉讼请求，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告梁本政的诉讼请求。案件受理费50元，邮寄送达费32.40元，由梁本政负担。上诉人梁本政不服原审判决提出上诉称：1．请求撤销新疆维吾尔自治区克拉玛依市克拉玛依区人民法院作出的(2016)新0203行初10号《行政判决书》，并在查清本案事实的基础上发回重审或者依法改判，即判决被上诉人强制拆除上诉人厂房的行政行为违法。2．一、二审案件诉讼费由被上诉人承担。上诉人认为，一审法院作出的判决认定事实错误，适用法律错误，应当予以撤销。一、一审法院不应以显失公平且侵害梁本政合法权利的”霸王条款”作为本案的定案依据。涉案《克拉玛依市国有土地使用权出让合同书》第十三条约定：”本合同规定的出让期限届满，甲方有权无偿收回出让土地使用权，该地块上的建筑物及其他附着物所有权也由甲方无偿取得。”(下称合同第十三条)一审法院根据上述条款认定，土地受让方对涉案被强拆厂房不享有合法权利。上诉人认为，合同第十三条是”霸王条款”，一审法院不应对其进行适用。1、合同第十三条的约定显失公平，与我国合同法相违背，该条款无效。首先，合同第十三条虽然约定对地上建筑物一并无偿收回，但这仅仅是笼统的、抽象的规定。对于收回主体、收回程序及收回后的处置等问题缺乏实际可操作性。其次，我国合同法第五条规定，当事人应当遵循公平原，不得加重一方义务或减损一方权利。最后，我国合同法第四十条规定，格式条款具有本法第五十二条和第五十三条规定情形的，或者提供格式条款一方免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利的，该条款无效。本案中，涉案合同是土地出让方提供的格式合同，其第十三条载明，出让期届满出让方无偿取得地上建筑物所有权，明显排除了土地受让方对地上建筑物所依法享有的主要权利，该条款无效。2、合同第十三条的约定侵占了土地受让方的地上建筑物，违反了我国物权法的规定，我国物权法第六十四条规定，私人对其合法的收入、房屋等不动产和动产享有所有权；因此，土地受让方对在有偿取得的土地上修建的建筑物享有合法财产权利，虽然土地受让方取得的土地使用权期限届满，按照规定可以予以收回，但是其对于地上建筑物拥有永久的合法产权，政府不得以土地使用权收回为前提对其一并收回。退一步讲，政府因为管理需要，即使要一并收回地上建筑物，也应对土地受让方给予补偿。一审法院不能以合同双方意思自治为由而认定该条款有效。合同法之所以规定相关条款来确认合同双方所签订的显失公平或者违反法律规定的合同内容无效，就是为了实现合同的实质正义，本案中，一审法院应当排除”霸王条款”条款的适用，而不是将其作为定案的依据。二、政府收回国有土地使用权应当履行法定程序，被上诉人的强拆行为没有事实和法律依据且程序违法。第一，上诉人对涉案被强拆厂房享有合法权利，克市国土局等相关政府部门，针对收回国有土地使用权地上建筑物及附着物补偿问题，一直与本案上诉人进行沟通，证明克市国土局等部门承认上诉人是被强拆厂房的合法权利人。第二，根据法律规定，有批准权的政府可以收回国有土地使用权，但应当遵循法定程序，收回国有土地使用权的一般程序为：1.国土资源行政部门拟定收回方案；2.国土资源行政部门要依照《国土资源听证规定》的有关要求组织土地使用权人进行听证：3.国土资源行政部门将其拟定的方案及听证会记录一同报有批准权的政府进行审批；4.对土地使用权人依法进行补偿；5.下达收回国有土地使用权的决定：6.注销登记。但在本案中，相关部门并未履行上述收回国有土地使用权的程序，收回程序存在严重瑕疵，属于违法行为。第三，强制拆除上诉人厂房的行为没有事实和法律依据程序违法。一审法院对强拆行为并没有进行审查，其作出的判决应当予以撤销。被上诉人在法定期限内并未举证证明其是依据什么事实、什么法律规定将上诉人的厂房强制拆除的，被上诉人在实施强拆行为前，仅向上诉人作出过一份违法的《拆除公告》，其并未履行行政强制法所规定的应向上诉人送达催告履行通知、行政强制执行决定等法定程序因此，强拆行为违反法定程序。三、克市国土局作出的《关于土地使用权收回中相关问题的说明》明确规定要对涉案厂房进行补偿，在上诉人未获得补偿的前提下，被上诉人的强拆行为违法。此说明可视为克市国土局当初对包括上诉人在内的土地使用权人的承诺。行政机关既然针对收回国有土地使用权的补偿问题作出过安排，上诉人等土地使用权人相信克市国土局会对补偿问题进行统一解决，一审法院认定克市国土局给被上诉人的《移交函》不具有真实性，法院不予采信。此足以说明，克市国土局并未将收回国有土地使用权事宜移交给被上诉人，被上诉人无权做出行政强制拆除行为。此外，上诉人提交的克市国土局作出的《关于土地使用权收回中相关问题的说明》虽为复印件，但该说明上有克市国土局所加盖的公章，一审法院可以对此向克市国土局进行查证。上诉人当初获得该文件时就为复印件，一审法院应当依职权对此进行调查，而不是直接对此文件的真实性不予认定。因此，其在未获得补偿的前下，任何人均不能侵害其对地上建筑物所享有的合法权益。综上所述，一审法院做出的判决明显错误，应当予以撤销。请求支持上诉人的上诉请求，依法作出公正裁判。被上诉人克市执法局辩称：上诉人理由不成立，本案不属于行政诉讼案件，一审裁判事实清楚，证据确实充分，判决正确，维持原判。具体代理意见如下：一、上诉人关于《克拉玛依市国有土地使用权出让合同书》条款是霸王条款的上诉意见，不能成立。（一）上诉人梁本政不是《克拉玛依市国有土地使用权出让合同书》的相对人，没有权利提出对该合同及其条款异议的主体资格。本案《克拉玛依市国有土地使用权出让合同书》是依克工程技术公司与克拉玛依市城市规划国土资源管理局签订，上诉人不是合同当事人。（二）被上诉人不是《克拉玛依市国有土地使用权出让合同书》的当事人，依据合同相对性原则，上诉人没有权利向被上诉人主张合同条款诉讼。（三）因为该合同已经履行完毕，合同当事人已经根据该合同获取了预期利益，丧失了撤销或变更合同条款的事实基础。（四）《克拉玛依市国有土地使用权出让合同书》，根据合同第一条记载声明，”双方本着自愿、平等、有偿的原则，订立本合同。”因此，上诉人主张显失公平不能成立。（五）该合同第十三条在签订后一年内当事人没有申请撤销，履行期间没有申请变更，足以证明上诉接受并愿意履行该条款，在履行期满之后提出异议，缺乏事实依据和法律基础。（六）上诉人对该合同第十三条主张矛盾，既主张显失公平，显失公平依据《合同法》第五十四条规定属于可撤销、可变更情形之一；上诉人同时主张该条款无效，无效必须以违反法律强制性规定为基础。这种矛盾主张反映出上诉人对事实认识模糊。二、上诉人主张对本案拆除的房屋享有合法权益，与本案查明事实不符。（一）依克工程技术公司与克市国土局签订的《克拉玛依市国有土地使用权出让合同书》已经期限届满，依克工程技术公司丧失了对该片土地的使用权。上诉人从来没有取得该合同项下的合法土地使用权，法律保护的是合法利益。（二）根据依克工程技术公司与克市国土局签订的《克拉玛依市国有土地使用权出让合同书》第十三条约定”本合同规定的出让期限届满，甲方有权无偿收回出让土地使用权，该地块上的建筑物及其他附着物所有权也由甲方无偿取得。”上诉人已经没有房屋所有权。三、上诉人提出补偿请求没有事实依据和法律根据。1、在事实层面，上诉人没有享有权益的房屋被拆除，被上诉人拆除的是政府自有的房屋，上诉人请求补偿没有事实依据。2、上诉人请求补偿土地使用权到期、没有房屋所有权的房屋，没有任何法律依据。经二审审理查明的事实与一审法院查明的事实一致。原审判决据以引证的证据均合法有效，本院对此予以确认。本院认为：依克工程技术公司与克市国土局在2002年4月16日签订《克拉玛依国有土地使用权出让合同书》，明确约定该土地出让期限从2002年4月16日起至2012年4月15日，该合同第13条约定，本合同约定的出让期限届满，甲方（克拉玛依市城市规划国土资源管理局）有权无偿收回该土地使用权，该地块上的建筑物与其他附着物所有权由甲方无偿取得。该合同经双方协商签订，意思表示明确，不违反法律规定，合同有效。上诉人梁本政虽与依克工程技术公司签订《协议书》，由依克工程技术公司将其与克市国土局签订合同取得的土地使用权转让给梁本政，并约定依照依克工程技术公司与克市国土局签订《克拉玛依国有土地使用权出让合同书》履行。此后梁本政一直使用该块土地，但梁本政并未与克市国土局重新签订《克拉玛依国有土地使用权出让合同书》，因此梁本政与依克工程技术公司双方协议并不能约束克市国土局。依克工程技术公司与克市国土局所签合同于2012年4月15日履行期届满，依克工程技术公司已不享有诉争土地的使用权及地上附着物的合法权利，同样梁本政亦不享有上述权利。现上诉人梁本政提出合同内容显失公平，属”霸王条款”，所述理由不能成立并缺乏事实和法律依据。2011年5月20日克市国土局在克拉玛依日报发布《收回土地使用权通告》，该通告涉及依克工程技术公司，表明克市国土局已明确告知依克工程技术公司及梁本政，政府已经决定收回该地块，此后该土地一直被梁本政占用，不代表上诉人拥有合法的土地使用权以及地上附着物的合法权利。2016年1月3日克市国土局给克拉玛依市城市管理委员会的《移交函》虽为复印件，但并无证据证明该移交函是伪造的，该移交函也明确涉及本案的土地出让年限已到期，要依法收回。上诉人出示的2011年5月克市国土局曾出具的《关于土地使用权收回中相关问题的说明》一份，该《说明》的补充说明第1条，已明确：你单位在”五二队”区域的国有土地使用权已逾期，根据《国有土地使用权出让合同》和相关法律规定及城市规划需要，应依法收回。第2条载明，根据《国有土地使用权出让合同》及相关法律规定对于地上建筑物进行补偿。但该条不代表对违法占用的土地及地上附着物应当进行补偿，因为法律并不保护违法、违约行为、也不保护无合法依据的占有行为。原合同规定的土地使用权期限届满后，上诉人也未补签土地使用权协议，并未合法取得使用权，因此，并不当然享有合法补偿利益。克市执法局依据有关部门通知，履行土地及房屋的收回工作，而且事先已张贴拆除公告，不存在违法行为。综上，上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定的主要事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一审案件受理费50元、邮寄送达费32.40元，二审案件受理费50元，由梁本政负担。本判决为终审判决。审 判 长 张建军审 判 员 木尼然代理审判员 魏艳美二〇一七年六月二十八日书 记 员 熊雪娇 来源：