（2017）粤1481行初62号
裁判日期: 2017-06-27
公开日期: 2017-12-04
案件名称
罗保康与梅州市梅江区农业局农业行政管理(农业):其他(农业)一审行政判决书
法院
兴宁市人民法院
所属地区
兴宁市
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
罗保康,梅州市梅江区农业局
案由
法律依据
《中华人民共和国政府信息公开条例》：第二十一条；《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》：第十二条
全文
广东省兴宁市人民法院行 政 判 决 书（2017）粤1481行初62号原告：罗保康，男，汉族，1954年6月6日出生，住梅州市梅江区。委托代理人：罗文苑（系原告女儿），女，汉族，1981年9月26日出生，住深圳市福田区。被告：梅州市梅江区农业局，统一社会信用代码：124414020072115138，地址：梅州市仲元东路51号区政府大院。法定代表人：陈孙鹏，该局局长。委托代理人：练洁云，该局副局长。委托代理人：曾胜标，广东东冠律师事务所律师。原告罗保康不服被告梅州市梅江区农业局作出的《关于政府信息公开申请的答复》，于2017年4月14日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2017年4月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月26日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人罗文苑、被告的委托代理人练洁云、曾胜标等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告梅州市梅江农业局于2017年3月14日对原告罗保康作出《关于政府信息公开申请的答复》，该答复认为根据中共梅州市梅江区委员会、梅江区人民政府《关于延长土地承包期的决定》（梅区发[1996]26号）文件精神，原告所申请公开的资料不属于其保管，故无法向原告提供其申请的相关资料，建议原告向梅江城北镇人民政府提出申请，并告知原告梅江城北镇政府联系地址和联系电话。原告罗保康诉称，2016年12月11日，其通过邮寄的方式向被告申请公开如下信息：1、农村土地承包经营权证登记簿及相关申请、备案及登记资料；2、土地承包方案，承包方及承包土地的详细情况；3、农村土地承包经营权证发放情况。但被告在法定期限内未予以答复，拒绝进行公开，仅于2016年12月23日邮寄一份城北镇黄留村民委员会证明，其不服被告的处理，遂依据《中华人民共和国行政复议法》相关规定，向梅州市梅江区人民政府提起行政复议。2017年3月11日，梅州市梅江区人民政府作出《行政复议决定书》（梅区府行复[2017]1号）决定，确认被告未依法作出信息公开答复的行为违法，并责令被告履行信息公开职责。2017年3月17日，其收到被告作出的《关于政府信息公开的复函》，要求其向属地管理单位城北镇人民政府提出申请，表明被告仍然拒绝履行该行政复议决定确定的公开义务，违反《中华人民共和国行政复议法》第三十七条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第六十二条的规定。其认为，依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十条规定关于“农村土地承包经营权证登记簿、承包合同登记及其他登记材料，由县级以上地方农业行政主管部门管理。农村土地承包方有权查阅、复制农村土地承包经营权证登记簿和其他登记材料。县级以上农业行政主管部门不得限制和阻挠”、第二十三条关于“县级人民政府农业行政主管部门和乡（镇）人民政府要完善农村土地承包方案、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证及其相关文件档案的管理制度，建立健全农村土地承包信息化管理系统”及第二十四条关于“地方各级人民政府农业行政主管部门要加强对农村土地承包经营权证的发放管理，确保农村土地承包经营权证全部落实到户”的规定，其从未领取过自己的农村土地承包经营权证亦未领取过相关补贴，被告作出该答复明显为规避法律，逃避履行信息公开法定职责的义务。依《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定提起行政诉讼，请法院支持原告的诉讼请求。原告在起诉时提供如下证据：1、行政复议决定书。证明申请复议后被告才做出答复；2、《关于政府信息公开申请的答复》，证明被告没有履行义务，被告的答复并非原告所申请要求答复的内容；3、广东省国土资源厅《关于梅州市2013年度第八批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字[2013]952号），证明批复中是城镇用地，与基本农田无关，原告申请的是公开基本农田的内容；4、2016年12月11日（单位）政府信息公开申请表，证明原告向被告申请信息公开；5、2011年12月16日城北镇黄留村民委员会出具的证明，证明原告第一次申请信息公开时被告未给予答复；6、“梅江基本农田保护区”打印照片，证明是基本农田保护区。被告梅州市梅江农业局辩称：一、其已履行了法定职责。在收到梅江区人民政府的行政复议决定书后，在法定工作日内对原告的申请依法给予了答复。在答复中根据梅区发[1996]26号文件第4项的规定，明确告知原告要取得的信息保存在原告所在的乡镇政府，其并不保管掌握这一信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第21条的规定，其告知了原告依法取得相关信息的途径；二、其没有保管掌握原告申请公开的信息。梅江延长土地承包期的工作于1996年结束。根据梅区发[1996]26号文件第4项规定：新签订的土地承包合同书由区统一印制，合同订立后必须到所在乡镇农村承包合同办理处办理合同鉴证。合同一式三份，鉴证单位一份，交承包户一份，发包方留一份集中装订成册，统一由管理区保管。因此原告申请农村土地承包经营登记资料信息，该政府信息其没有保管，故无法向原告公开原告需要的信息；三、原告申请信息公开适用法律错误。原告根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的规定，认定其申请公开的信息掌握在被告手中是错误的。梅江农村土地延长承包经营期的工作在1996年已结束，土地承包权证档案资料的归档工作早已完成。而《农村土地承包经营权证管理办法》于2004年1月1日起实施，该法未要求此前已结束的土地承包经营档案资料需要重新建立，即该法没有溯及力，其未建立农村土地承包经营的档案资料没有违反法律的规定；四、其于2017年3月14日给原告答复后，原告已于2017年3月22日向梅江城北镇人民政府申请信息公开，城北镇人民政府在2017年4月12日给予了答复。说明原告已知道取得信息的途径，掌握该信息的主体也明确告知原告会在法定期限内给予答复。即原告起诉其履行信息公开职责，属于滥用诉权。综上所述，其已履行了法定职责，原告要求公开的信息不属被告保管，原告在明知掌握该信息的主体的情况下，错误地适用法律提起行政诉讼，属滥用诉权，请求法院驳回原告诉讼请求。被告在起诉时提供如下证据：1、行政复议决定书，证明由被告履行信息公开的职责；2、答复，证明被告根据梅区发[1996]26号文件规定告知原告其需要申请公开的信息是保存在所在地的镇政府及村委会，并且告知原告取得的途径及方式，同时告知被告并没有掌握该信息，被告已经依法履行了信息公开的职责；3、梅区发[1996]26号文件，文件第四条规定在1996年延长土地承包期时，新签订的土地承包合同书由区统一印制，合同签订后必须到所在乡镇农村承包合同办理处办理合同鉴证，合同书一式三份。鉴证单位一份，交承包户一份，发包方一份，统一由管理区保管，证明原告申请的土地承包合同及权证由原告所在地的乡镇及村委会保存；4、政府信息公开条例，证明根据该条例第二十一条规定，被告已经履行自己的法定职责；5、申请表，是被告作出答复后原告向其所在地镇政府申请，镇政府向被告反馈的情况，证明原告已向掌握信息的相关政府提出了信息公开的申请；6、告知书，证明掌握原告申请信息的相关政府已经受理原告申请信息公开的申请。以上证据证明被告已经按照梅江区人民政府行政复议决定书的决定依法履行了信息公开的答复。经庭审质证，双方当事人发表如下质证意见：原告对被告证据的质证意见为：1、被告在梅江的行政复议决定书后才做出答复，该答复中所述的梅区发[1996]26号文件第四项中只提到承包合同的重新签订，并不包括原告申请信息公开中的农村土地承包经营权证等相关信息，是忽悠原告的行为；2、根据《农村土地承包经营权证管理办法》第10条的规定，农村土地承包经营权证登记簿承包合同登记及其他登记材料由县级以上地方农业行政主管部门管理，故被告以没有掌握所申请公开信息为由不公开于法无据；3、被告依据的梅州市梅江委员会梅区发[1996]26号政府文件，因其不是规范性文件，不具有法律有效性；4、根据信息公开条例，被告应对原告申请的信息公开作出答复，因根据《农村土地承包经营权证管理办法》第10条规定，农村土地承包方有权查阅复制农村土地承包经营权证登记簿及其他的登记材料，县级以上农业行政主管部门不得限制和阻扰；5、被告的证据5、6与本案无关，原告向梅江城北镇人民政府申请信息公开，是信息公开条例赋予原告从行政部门获取政府信息的权利，被告有履行信息公开的义务，原告有权提起行政诉讼。以上证明被告并未依法履行其信息公开的法定职责。被告对原告的质证意见：证据1无异议；证据2真实性、合法性无异议，但对关联性及证明内容有异议，认为被告的答复是依法作出的，是根据原告的申请及梅江区人民政府的行政复议决定书的要求进行答复；证据3与本案无关；证据4无异议；证据5，认为被告按照行政复议决定书依法进行了答复；证据6与本案无关。根据原告罗保康和被告梅州市梅江农业局提供的以上证据，本院查明如下事实。经审理查明，2016年12月11日，原告罗保康通过邮寄方式向被告提交了政府信息公开申请表，要求被告公开农村土地承包经营权证及相关资料（特征描述：1、农村土地承包经营权证登记簿及相关申请、备案登记资料；2、土地承包方案，承包方案及承包土地的详细情况；3、农村土地承包经营权证发放情况）。被告2016年12月12日收到原告的政府信息公开申请后，在12月22日向原告寄送了一份城北镇黄留村民委员会出具的证明。原告罗保康认为被告实际上是没有公开其申请的相关信息，遂向梅州市梅江区人民政府提起行政复议，梅州市梅江区人民政府经复议后，于2017年3月9日作出梅区府行复[2017]1号《行政复议决定书》，确认被告未依法作出信息公开答复的行为违法，并责令被告在收到复议决定之日起15个工作日内履行公开职责。被告梅州市梅江农业局收到复议决定后，在2017年3月14日向原告罗保康作出《关于政府信息公开申请的答复》。该答复认为，根据中共梅州市梅江区委员会、区人民政府《关于延长土地承包期的决定》（梅区发[1996]26号）文件精神，梅江于1996年开始土地承包延包工作，实施主体是各乡镇（街道）和各村，其中该文件第四点明确规定：“新签订的土地承包合同书由区统一印刷，合同签订后必须到所在乡镇农村承包合同办理处办理合同鉴证，合同书一式三份，鉴证单位一份，交承包方一份，发包方留一份集中装订成册，统一由管理区保管”，该文件第七点还规定：“各乡镇要做好调查摸底工作，尽快制订出调整延长承包合同的方案和措施，在1997年1月底完成延长土地承包期工作”。故1996年梅江开展延长土地承包期工作包括土地承包方案、土地承包经营权证登记簿、权证发放登记表等资料均由当地乡镇政府、村委会统一收集和归档。该答复告知原告由于其所申请公开的资料不属于被告单位保管，所以无法向原告提供其申请公开的相关资料。同时该答复还建议原告可向属地管理单位梅江城北镇人民政府提出申请获取相关信息，也告知城北镇人民政府的联系地址和联系电话。而原告罗保康则认为，被告作出的答复是答非所问，是忽悠原告的行为。梅区发[1996]26号文件第四项只提到承包合同重新签订，并不包括原告申请公开的农村土地承包经营权证等相关信息。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第10条的规定，农村土地承包经营权证登记簿、承包合同登记及其他登记资料由县级以上地方农业行政主管部门管理，故被告以没有掌握申请公开的信息为由不公开于法无据。被告依据的梅江委员会[1996]26号文件只是区委文件，无签发日期和盖章，不具有法律效力。被告应根据《农村土地承包经营权证管理办法》第10条的规定予以公开其申请的相关信息，所以法院应撤销该答复并判令被告履行法定职责公开原告申请的相关信息。本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条关于“对申请公开的政府信息、行政机关根据下列情况分别作出答复：（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政相关的名称、联系方式”的规定，可知行政机关保管掌握相应政府信息是公开的前提和基础。在本案中，原告罗保康申请公开的相关信息是否属于被告梅州市梅江农业局保管成为涉案答复是否合法的焦点。被告梅州市梅江农业局依据梅州市梅江委在1996年11月4日印发的梅区发[1996]26号《中共梅州市梅江委文件》，以不持有保管原告罗保康所申请的相关信息为由予以答复。从该文件的第四点和第七点规定的内容看，该文件明确规定合同一式三份，鉴证单位一份，交承包户一份，发包方留一份集中装订成册，统一由管理区保管。可见原告罗保康所申请公开的相关信息确是不属于被告持有保管。至于原告罗保康主张被告应根据《农村土地承包经营权证管理办法》第10条的规定应予公开，因该办法在2004年1月1日起才正式实施，而关于延长涉案土地承包事实发生在2004年1月前，根据法不溯及既往原则，所以对原告的这一主张不予支持。至于原告罗保康主张梅区发[1996]26号文件无效问题。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条关于“证明同一事实的数个证据，其效力一般可以按照下列情形分别认定：（一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证”的规定，梅区发[1996]26号文件是梅州市梅江委、区政府为了行使行政管理职能，做好土地承包工作而制定的文件，属于国家机关依职权制定的规范性文件，其证明力优于其他书证，故对原告罗保康主张梅区发[1996]26号文件不具有有效性的主张不予支持。被告梅州市梅江农业局作出的涉案答复向原告说明不能公开理由同时，还告知原告可向属地管理单位梅江城北镇人民政府提出申请及梅江城北镇人民政府的联系地址和联系电话，可见该答复也符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条关于“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的”的规定，在本案中，被告梅州市梅江农业局在作出涉案答复中，履行了告知原告罗保康不能公开的理由的义务，故对原告罗保康请求撤销涉案答复及请求被告履行法定职责公开相关信息的诉讼请求依法不予支持。综上所述，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）款之规定，判决如下：驳回原告罗保康的诉讼请求。本案受理费人民币50元由原告罗保康负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省梅州市中级人民法院。审 判 长 廖思谦审 判 员 何 裕人民陪审员 高建新二〇一七年六月二十七日书 记 员 江万红 来自