（2017）黑0321行初7号
裁判日期: 2017-06-27
公开日期: 2017-08-29
案件名称
鸡东县明德朝鲜族乡红火村村民委员会与鸡东县明德朝鲜族乡人民政府信息公开一审行政判决书
法院
鸡东县人民法院
所属地区
鸡东县
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
鸡东县明德朝鲜族乡红火村村民委员会,鸡东县明德朝鲜族乡人民政府
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第七十二条；《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》：第九条第一款，第十条
全文
黑龙江省鸡东县人民法院行 政 判 决 书（2017）黑0321行初7号原告鸡东县明德朝鲜族乡红火村村民委员会。法定代表人文承范，男，1958年9月22日出生，朝鲜族，职务村主任。委托代理人陈春田，男，1953年6月21日生，汉族，鸡东县明德朝鲜族乡红火村法律顾问。被告鸡东县明德朝鲜族乡人民政府。法定代表人金光勋,男，1967年2月27日出生，朝鲜族，职务乡长。委托代理人高喜武，男，1963年3月4日生，汉族，鸡东县明德朝鲜族乡人民政府干部。原告鸡东县明德朝鲜族乡红火村村民委员会因认为被告鸡东县明德朝鲜族乡人民政府不履行政府信息公开一案，于2017年2月4日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2017年2月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2017年4月19日公开开庭审理了本案。原告法定代表人文承范、委托代理人陈春田、被告法定代表人金光勋、委托代理人高喜武到庭参加诉讼。本案现已审理终结.原告鸡东县明德朝鲜族乡红火村村民委员会于2016年10月13日向被告鸡东县明德朝鲜族乡人民政府提出申请政府信息公开，公开内容是：一，请求公开乡政府与县政府签订的基本农田保护责任书。二，请求公开乡政府与申请人签订的基本农田保护责任书。三，请求乡政府确认申请基本农田保护证中记载的地块号11号（详查地块号15号）的具体位置边界四至。申请信息公开的形式要求：1、两份基本农田保护责任书全文。2、请求确认地块的边界四至清楚，并以设定界桩为目的。原告鸡东县明德朝鲜族乡红火村村民委员会诉称，原告于2016年10月13日向被告鸡东县明德朝鲜族乡人民政府提出申请政府信息公开，写明了公开的内容和形式要求。在法定的期限内未给予答复，现原告依法提起行政诉讼，请求人民法院判决被告在一定期限内依法全面履行乡政府对基本农田管理的法定义务。理由是：《基本农田保护条例》，被告具有本行政区的基本农田保护责任和具体保护方法。《关于基本农田保护中有关问题的整改意见》规定了详细方法和具体要求。《国土资源部、农业部关于划定基本农田实行永久保护的通知》、《国土资源部关于提升耕地保护水平全面加强地质建设与管理的通知》、国土资源部制定了《基本农田与土地整理标志使用和有关标志牌设立规定》、国土资源部、农业部《关于进一步做好永久农田划定工作的通知》等一系列法规、部委规章、规范性文件规定了被告应有的法定义务和法定职责。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定了原告请求公开的内容，是行政机关在履行工作过程中制作或者获取以一定形式或记录，保存的信息。依据该条例第九条规定，原告请求的内容符合公开的范围。原告为支持其诉求向本院提供如下证据、依据：证据一、政府信息公开申请书，证明申请时间、请求的事项、内容、形式、具体要求。证据二、原告的基本农田保护证，证明原告持有的基本农田保护是鸡东县土地管理局1995年6月20日颁发的，其中农田总面积422.4公顷，划入保护区的面积是395.9公顷，原告要求公开的地块在原告基本农田保护证地块使用登记表之内，证明原告是村级基本农田保护的责任人。证据三、关于信息公开情况说明，证明被告与县政府签订了基本农田保护责任书的事实存在的情况下仍然不向原告公开是行政不作为。被告鸡东县明德朝鲜村乡人民政府辩称，一、答辩人未按原告要求公开政府基本农田保护信息的行为并未侵犯其合法权利。1、原告申请政府信息公开的身份不符合条件。依据《政府信息公开条例》规定，政府信息公开分为二种方式：一为主动公开。对于政府主动公开的信息，任何公民均可进行查询，不受身份等条件限制。二为申请公开。即《政府信息公开条例》十三条规定：“…………公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获得相关政府信息”。据此可知，申请公开政府信息的前提条件是申请人为自身的生产、生活、科研等特殊需要而申请，那么作为受理机构，有权利审查申请人的主体资格。本案原告在向答辩人提交申请时只是提交了申请书，申请依据为《基本农田保护证》。而该证是1995年由鸡东县土地局布发，至今已有二十余年的时间。现基本农田保护区的范围已有较大的变化，权利主体亦有所不同。同时，该证只能证明当时的基本农田的自然状况，并不能起到土地权属的证明效力，证明不了土地所有权及使用权的状况，更证明不了原告与申请公开的信息间存在特殊需要的关系。2、答辩人公开政府信息符合原告的申请与否，并未侵犯原告合法权利。《基本农田保护证》只是标注了基本农田自然状况，该证不是权属凭证，《土地所有权证》才是土地权利的法定凭证，该证相关信息由不动产登记机构管理。原告需要查询有关土地信息可向该机构查询，不应向答辩人查询。再者，原告现持有的《基本农田保护证》中村北的土地，早在2006年全县土地换证时，已经纳入国有土地范畴，未再确认给原告使用。其中原告要求公开的《基本农田保护证》中11号地块。在2014年先后经鸡东县人民政府行政确权、密山市人民法院及鸡西市中级人民法院两级行政诉讼，最终维持了鸡东县人民政府作出将该地使用权确认给明德乡建政村的决定。现原告要求对11号地进行信息公开、明确四至、设定界村庄，无现实意义。二、对原告诉求不应支持。理由是，对于原告要求公开两份基本农田保护责任书的诉求。因年代久远，当年情况无法查证，故无法提供责任书。依据《行政诉讼法》规定，具备原告诉讼主体资格的前提条件：原告应与具体行政行为之间存在法定利害关系。原告借以公开政府信息之名，实则是对已生效法律行为（即11号地的行政及司法确认）的规避，且其与原告行政行为间并无利害关系。被告鸡东县明德朝鲜族乡人民政府向本院提交了以下证据、依据：证据一、基本农田保护证及附图的复印件，证明该证不是原告享有土地权属的法定凭证，原告不能以此作为权利人主张权利。证据二、原告1984年、2006年、2012年原告土地证的附图，证明11号地不足原告土地权利范围内。《基本农田保护证》中的原告村北土地已列入国有土地，原告不是土地权利人。因原告不是政府信息公开的利害关心，亦不具备《行政诉讼法》中的利害关系身份。证据三、鸡东县人民政府《关于鸡东县明德乡红火村与建政村土地使用权正义的拟处理意见》、密山市人民法院（2014）密行初字第2号行政判决书、鸡西市中级人民法院（2014）鸡行终字第27号行政判决书，证明原告主张公开信息的11号地，使用权人非原告。经庭审质证原告对被告提交的证据，一、《基本农田证》，认为无原件，无法确定其真伪，被告要想证明的目的与本案无关，被告称基本农田保护证的原件在档案室，证明这个原件存在，要求原告在开庭后出示原件。二、1984年、2006年、2012年三个图被告都无法出示原件，所以不具备证据的合法性。三、被告用决定和判决证明11号地块的使用权非原告，这个证明目的与本案无关，原告是基于基本农田保护责任方的角度要求被告公开信息是知情权，原告诉至法院也是为了在请求被告公开政府信息不作为的情况下，提出了司法救济，至于11号地块的使用权人是谁，不影响政府信息公开，被告的证明目的与本案无关联。被告对原告提交的证据一有异议，认为基本农田保护区是县政府划定的，乡镇政府没有权限。对证据二没有异议。对证据三有异议，信息没有公开并没有妨碍原告履行基本农田保护责任的义务。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据能够证明其申请的内容形式和诉求事实理由，本院予以采纳。被告提交的证据证明原告取得《基本农田保护证》的时间、所在地址、农田总面积和划入保护区面积、以及原告申请公开的11号地块发生争议后鸡东县人民政府作出了处理决定和利害关系人提起行政诉讼的经过，本院予以采纳。经审理查明，1995年6月20日原告鸡东县明德朝鲜族乡红火村村民委员会取得鸡东县土地管理局颁发的《基本农田保护证》，内容为：农田所在地红火村，农田面积422.4公顷，划入保护区面积395.9公顷。原告对土地进行了管护，未有荒芜，且已发包到农户耕种。其中11号地块（详查地块15号59.9亩）位于红火村堤北穆棱河泄洪区内。因红火村与建政村对此地块发生争议，鸡东县人民政府于2014年3月12日作出《关于鸡东县明德乡红火村与建政村土地使用权争议处理决定》，该决定确认争议地块所有权性质为国有，使用权人为建政村。原告不服处理决定提起行政诉讼，经过密山市人民法院和鸡西市中级人民法院审理，维持该处理决定。原告鸡东县明德朝鲜族乡红火村村民委员会于2016年10月13日向被告鸡东县明德朝鲜族乡人民政府提出申请政府信息公开，公开内容是：一，请求公开乡政府与县政府签订的基本农田保护责任书。二，请求公开乡政府与申请人签订的基本农田保护责任书。三，请求乡政府确认申请基本农田保护证中记载的地块号11号（详查地块号15号）的具体位置边界四至。申请信息公开的形式要求：1、两份基本农田保护责任书全文。2、请求确认地块的边界四至清楚，并以设定界桩为目的。被告于2016年10月14日收到原告的申请，在法定期限内未予答复。2016年12月7日被告向本院和原告提交《关于信息公开情况说明》，内容为：因明德乡人民政府（大概在1988年左右）发生过火灾，后经过翻建、维修及现在已搬办公楼，政府档案严重遗失，后经对方补救，仍缺失非常严重。故与县政府签订的基本农田保护责任书及机关资料无法找到，已无法公开。本院认为，关于鸡东县明德朝鲜族乡红火村村民委员会是否具备行政诉讼原告主体资格问题。根据《中华人民共和国基本农田保护条例》和《黑龙江省基本农田保护条例》规定，基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用主体规划和依照法定程序的特定保护区域。乡（镇）人民政府负责本行政区域内的基本农田规划、保护、建设和管理工作。原告于1995年取得《基本农田保护证》并对395.9公顷保护区土地进行了管护,原告是基本农田保护责任主体，是基本农田保护责任的农户土地的发包方，亦是基本农田保护责任的村级单位责任人，被告应当主动公开信息的内容涉及原告和农户的切身利益，也是基本农田保护责任全民参与和广泛知晓的政府信息，也是乡级人民政府的法定职责。因此鸡东县明德朝鲜族乡红火村村民委员会符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款和第四十九条第一项以及最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题解释》第十二条规定：与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织对该行政行为不服的可以提起行政诉讼，具备辖行政诉讼的主体资格。关于原告的诉求是否是被告的法定职责问题。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第九条、第十二条和第十三条等规定：政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。涉及公民、法人其他组织切身利益的，需要社会广泛知晓或参与的应当主动公开。乡（镇）人民政府应依照条例第九条规定，在其职责范围内确定主动公开的政府信息具体内容，并重点公开九项信息。除行政机关主动公开的政府信息外，公民法人或其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，申请获取相关政府信息。根据《中华人民共和国基本农田保护条例》第六条第三款、第八条、第二十七条和《黑龙江省基本农田保护条例》第五条、第二十二条均规定：县级和乡（镇）土地利用总体规划应当确定基本农田保护区。乡（镇）人民政府负责其行政区域的基本农田保护管理工作。在建立基本农田保护区的地方，县级以上地方人民政府应当与下一级人民政府签订基本保护责任书。乡（镇）人民政府应当根据与县人民政府签订的基本农田保护责任书的要求，与农村集体经济组织或者村民委员会签订基本农田保护责任书。县级人民政府负责本行政区域内基本农田的规划、保护、建设和管理工作。国土资发（2005）196号《国土资源部等关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》第五条和第六条规定，完善基本农田保护基础性工作。省、市、县、乡（镇）四级基本农田档案做到图件、数据齐备、可核可查、作为监督、检查、审核、计划、变更基本农田的依据。以行政村为单位与乡级政府签订基本农田保护责任书，通过在土地证书和农村土地承包经营权证书标注的形式落实到承包农户，确认基本农田面积、位置和质量，明确承包农户保护基本农田的责任、权利和义务。（2003）388号《国土资源部关于进一步严格保护耕地制度的通知》第二条第三款规定，强化基本农田保护监管制度。必须依据土地利用总体规划，将基本农田落实到图上，落实到村组，落实到地块，落实到农户，通过签订保护责任书，落实基本农田保护责任。国土资发（2004）223号《基本农田保护中有关问题的整改意见》的通知第一条第二款规定，基本农田保护档案资料要齐全并与实地相一致。基本农田保护图、表、册档案资料不完整的要尽快采取措施,四级备案，责任书逐级落实等。综上所述，原告申请公开第一项、第二项内容均是被告应当履行的法定职责。根据国土资发（2009）16号《国土资源部、农业部关于划定基本农田实行永久保护的通知》规定切实将基本农田落实到地块和农户，真正落实、保护责任。各地要在经依法批准的乡（镇）土地利用总体规划的基础上，将落实到地块的基本农田，基本农田保护专题图并标示出基本农田所有权界线、地块及编号地类号及等级状况等基本信息。国土资发（2012）108号《国土资源部关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》规定，乡（镇）土地利用总体规划批准后，划定边界，设立标志，统一编号，落实到户，统一编号，落实到户。国土资发（2014）18号《国土资源部关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》规定。落地到户、上图入库、网上公布、接受监督的规定。以上规定是原告申请公开的第三项内容均是被告应当主动公开的信息范围，是被告的法定职责。《政府信息公开条例》第十八条规定,属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。第二十一条、第二十四条规定,行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的应当当场签复。不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。本案中被告收到原告的申请后未能在法定期限内予以答复，原告起诉来院，其诉求依法应予支持。因此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款和第十条的规定，判决如下:责令被告鸡东县明德朝鲜族乡人民政府于判决生效后三个月内按照原告诉求的内容和形式给予答复案件受理费50元由被告鸡东县明德朝鲜族乡人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省鸡西市中级人民法院。审 判 长 周晓华人民陪审员 刘玉梅人民陪审员 白晓民二〇一七年六月二十七日书 记 员 宫兆敏