（2017）浙01行终424号
裁判日期: 2017-06-27
公开日期: 2018-07-12
案件名称
宋小平、骆名进与杭州市规划局、杭州市人民政府行政复议二审行政裁定书
法院
浙江省杭州市中级人民法院
所属地区
浙江省杭州市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
宋小平,骆名进,杭州市规划局,杭州市人民政府,杭州余杭葛巷股份经济合作社
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
浙江省杭州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）浙01行终424号上诉人（原审原告）：宋小平，男，1983年3月8日出生，汉族，户籍地杭州市拱墅区，现住杭州市余杭区，上诉人（原审原告）：骆名进，男，1985年10月8日出生，汉族，住杭州市西湖区，被上诉人（原审被告）：杭州市规划局（杭州市测绘与地理信息局），住所地杭州市西湖区文三路15号。法定代表人张勤，该局局长。被上诉人（原审被告）：杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号。法定代表人张鸿铭，该市市长。原审第三人：杭州余杭葛巷股份经济合作社，住所地杭州市余杭区仓前街道葛巷村。法定代表人骆国华，该合作社董事长。上诉人宋小平、骆名进为与被上诉人杭州市规划局（以下简称市规划局）、杭州市人民政府（以下简称市政府）规划行政许可及行政复议一案，不服杭州铁路运输法院（2016）浙8601行初82号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年5月2日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2014年12月26日，市规划局下属余杭规划分局在其门户网站发布《关于对杭州市余杭区仓前街道葛巷村万金山公墓骨灰存放室项目核发选址意见书进行公示的说明》，就案涉项目地块核发《选址意见书》事项征询广大市民的意见和建议。同月31日，杭州市余杭区人民政府作出《关于同意的批复》，案涉建设项目被确定为区域公用设施用地。2015年1月22日，余杭规划分局组织召开听证会。同年2月28日，市规划局就案涉项目向葛巷合作社作出了《建设项目选址意见书》。同年3月31日，葛巷合作社因“仓前街道葛巷村万金山公墓骨灰存放室”项目建设需要，向市规划局申领《建设用地规划许可证》，同时提交《关于仓前街道葛巷村万金山公墓骨灰存放室项目核准的批复》等申请材料。市规划局经审核后，认为该用地项目符合控制性详细规划要求，在同年4月7日核发《建设用地规划许可证》。宋小平和骆名进不服市规划局作出的《建设用地规划许可证》，在2016年2月15日向市政府提出行政复议申请。2016年2月17日，市政府受理案件，并通知市规划局和葛巷合作社在收到书面申请之日起10日内提交书面答复和作出被诉行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。同年2月25日，市规划局提交《行政复议答复书》和证据材料。同年3月25日，市政府作出《行政复议决定书》。同年3月28日，市政府将《行政复议决定书》送达宋小平和骆名进。原审法院另查明：2013年10月，骆名进和宋小平购买果岭花苑的住宅时，该住宅小区即已毗邻万金山公墓。案涉建设用地毗邻果岭花苑和万金山公墓，实际是公墓扩建配套项目，未设有专门的燃放爆竹、冥币的场所。原审法院又查明：2016年3月23日，骆名进和宋小平以案涉骨灰盒建设项目影响其居住环境为由，提起对环境影响审批行为的行政诉讼。在杭州市余杭区人民法院驳回其诉讼请求后，骆名进和宋小平提起上诉。2017年1月6日，杭州市中级人民法院作出终审判决，驳回二人的诉讼请求。原审法院认为，本案的首要问题在于两原告是否具有诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”第十三条规定“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；……”两原告以案涉用地规划许可影响其采光、日照，造成视觉污染与心理禁忌、房屋价值减损，祭祀期间燃放爆竹、冥币引起噪音、固体污染为由，主张与案涉用地规划许可具有利害关系，进而主张其具备诉讼主体资格。经本院现场踏勘，查明骨灰盒存放室建设项目与原告居住的果岭花苑小区毗邻，故判断两原告是否有利害关系，关键看用地规划许可是否涉及其相邻权。《民法通则》第八十三条规定了截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。《物权法》第八十六条、第八十七条、第八十八条、第八十九条、第九十条、第九十一条分别规定了用水、排水、通行、铺设电线、电缆、水管、暖气和燃气管线、通风、采光、日照、排放污染物、噪声、光、电磁波等方面的相邻关系。本院认为，案涉用地规划许可与两原告的相邻权无涉，具体分析如下：（1）关于用水、排水、通行、铺设电线、电缆、水管、暖气和燃气管线、通风的相邻权。案涉用地规划许可明显不涉及前述相邻权，且原告亦未主张这些相邻权，故予以排除。（2）关于采光、日照的相邻权。案涉用地规划许可并不涉及建设项目的建筑高度、间距等技术指标，采光、日照与用地规划许可无关，故予以排除。（3）关于空气、噪音、固体污染的相邻权。案涉骨灰盒存放室项目实系万金山公墓的扩建配套项目，其相比普通公墓的优点之一是祭祀方式更为环保，祭祀活动均在室内进行。即便在祭祀期间产生噪音和固体污染，这也属于环保部门依据环境保护法律、法规作出建设项目环境影响审批的审查范围，而非规划部门依据城乡规划法律、法规作出用地规划许可的审查范围。两原告以案涉骨灰盒存放室项目影响其居住环境为由，提起对环境影响审批行为的行政诉讼，实际上已经行使其申请救济权利，法院对此业已作出终审判决。现两原告又以影响居住环境为由，提起对用地规划许可行为的行政诉讼，实际是变相重复申请救济。故此项相邻权亦予以排除。（4）关于视觉污染与心理禁忌的相邻权。这不属于《民法通则》和《物权法》明示的法定相邻权保护范围，且两原告在购买房屋时就知晓果岭花苑毗邻公墓，骨灰盒存放室本质上并未给原告新增负面影响，故予以排除。（5）关于房屋价值减损的相邻权。房屋价值减损的不利影响是客观存在的，这是一种事实上的利害关系，但事实上的利害关系尚未得到法律的确认，不是法律上保护的利益，故予以排除。（6）原告对起诉符合法定条件承担举证责任，但其并未提出其他会影响居住环境的主张及证据。在庭审后，两原告向本院提交《杭州市××区财政局政府信息公开告知书》《非法财物移交书》《土地行政处罚决定书》等证据，拟证明案涉建设项目被余杭区国土资源局处罚后，没收的非法建筑物交由余杭区财政局管理，余杭区财政局没有将建筑物交由第三人建设，第三人无权以建设单位名义申请《建设用地规划许可证》。经查，两原告在庭审后通过信息公开方式获取这些新证据。因两原告与被诉用地规划行为无法律上的利害关系，不具有原告主体资格，故新证据要证明的待证事实已无需查明，本院决定不再开庭组织质证。综上，两原告与被诉用地规划行为无利害关系，不具有诉讼主体资格，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条、第十三条第（一）项、第四十四条第一款第（二）项、第四十九条第三款、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回宋小平、骆名进的起诉。宣判后，宋小平、骆名进不服，向本院上诉称：上诉人与涉诉行为的利害关系属事实审查，该利害关系不因上诉人对环境影响行政审批提起过诉讼而消失；在环境影响行政审批一案中，法院已认可上诉人与涉案项目的利害关系。两上诉人购买果岭花苑商品房在被诉用地规划许可之前。被诉许可所涉项目骨灰楼选址因毗邻小区当然对上诉人居住环境产生影响，该影响不仅体现在环保审批中，且基于选址对上诉人居住环境一直产生严重负面影响；在毗邻小区处建设骨灰楼显然损害了上诉人的居住利益；原审裁定否定骨灰楼建设对上诉人的视觉污染与心理禁忌，与法律相悖。根据《浙江省殡葬管理条例》、《城市公益性公墓建设标准》等规定，禁止在居住区或毗邻区附近选址建设骨灰楼显然是为了保护居住者的视觉和心理感受；在案涉骨灰楼的选址阶段也邀请上诉人所在的小区业主代表进行听证，上述征询公众意见的程序表明行政机关也认可案涉许可行为对小区业主居住环境的影响；上诉人购买果岭花苑商品房时毗邻小区位置没有任何用地规划，上诉人也是基于以上事实才予购买。此后被诉机关才在该处选址建设骨灰楼。万金山公墓经过绿化处理，在小区里眺望并不注目。但被诉许可建设的几千平米骨灰楼从小区眺望过去非常醒目。显然给上诉人新增负面影响；据案涉准予行政许可决定书记载，第三人系于2015年4月9日才向其提出建设用地规划申请，而被诉机关却已在2015年4月7日作出用地规划许可证，一审法院却认定第三人系于2015年3月3日提出建设用地规划申请，缺乏依据。综上，请求撤销原审裁定，指令一审法院继续审理本案。市规划局答辩称，一、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审法院裁定在查明事实的基础上，从《民法通则》、《物权法》等规定的相邻权入手，分析了案涉用地规划许可是否涉及上诉人的相邻权，以及是否属于法律上保护的相邻权等法律关系，从而认定上诉人与案涉许可无利害关系，分析到位，符合法律规定；二、上诉人上诉理由缺乏事实和法律依据。案涉项目的环境影响审批与上诉人有利害关系，并不意味着上诉人必然和案涉用地许可有利害关系，且上诉人已就环境影响评价审批提出诉讼，其关于环境影响的救济权已获司法救济。被上诉人在选址阶段邀请公众听证，并不意味着相关项目必然与被邀请人具有法律上的利害关系。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”第十三条规定“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；……”本案宋小平、骆名进并非被诉地块的建设人，其以案涉用地规划许可影响其相邻权益为由，主张与案涉用地规划许可具有利害关系，进而主张其具备诉讼主体资格。本院认为，建设用地规划许可系城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围所作出的行为。因建设用地规划许可并不涉及建设项目的建筑高度、间距等具体技术指标，故不涉及对宋小平、骆名进采光、日照等相邻权益的影响。另，案涉项目环境影响登记表经余杭区环保局审批，宋小平、骆名进已对该环保行政批准行为提起过行政诉讼，并经法院实体审理，故其主张的相邻环境权益，已获诉权保障。综上，因宋小平、骆名进与被诉用地规划许可之间不构成法律上的利害关系，原审法院认定其不具有诉讼主体资格，并裁定驳回起诉，并无不当。宋小平、骆名进的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 刘晓辉代理审判员 唐莹祺代理审判员 李希芝二〇一七年六月二十七日书 记 员 徐 丹 来源：百度搜索“”