（2017）京03行终341号
裁判日期: 2017-06-26
公开日期: 2018-07-12
案件名称
孙家椽等68人与北京市规划和国土资源管理委员会建设工程规划许可一案二审行政判决书
法院
北京市第三中级人民法院
所属地区
北京市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
孙家椽,北京市规划和国土资源管理委员会,中国科学院行政管理局
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书(2017)京03行终341号上诉人（一审原告）孙家椽等68人（详细名单见附录）。上诉人（一审原告）暨诉讼代表人孙家椽，男，1948年1月22日出生，住北京市朝阳区。上诉人之共同委托代理人刘向东，女，1950年8月11日出生，住北京市朝阳区。上诉人之共同委托代理人曹琪，男，1955年1月27日出生，住北京市朝阳区。被上诉人（一审被告）北京市规划和国土资源管理委员会，住所地北京市西城区南礼士路60号。法定代表人魏成林，主任。委托代理人毛新爱，女，北京市规划委员会朝阳分局干部。被上诉人（一审第三人）中国科学院行政管理局，住所地北京市海淀区中关村南三街15号。法定代表人顾全，局长。委托代理人王家唐，男，1976年2月17日出生,住北京市朝阳区。上诉人孙家椽等68人因诉北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称市规划国土委）建设工程规划许可一案，不服北京市朝阳区人民法院（2016）京0105行初506号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年6月12日公开开庭审理了本案。上诉人暨诉讼代表人孙家椽，上诉人的共同委托代理人刘向东、曹琪，被上诉人市规划国土委的委托代理人毛新爱，被上诉人中国科学院行政管理局（以下简称中科院行管局）的委托代理人王家唐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原北京市规划委员会（以下简称原市规委）于2014年6月19日核发2014规（朝）建字0070号《建设工程规划许可证》（以下称70号规划许可），许可中科院行管局在朝阳区科学园南里×1、×2号进行“中国科学院科学园南里人才公寓”项目建设，总建筑面积41321.75平方米，其中地上面积27053.38平方米，地下部分14268.37平方米。许可的项目性质包括1#集体宿舍、2#集体宿舍、3#公共服务配套设施、人防出入口、人防工程等。其中，1#集体宿舍为11层，高度为31.7米，2#集体宿舍为26层，地上73.7米。孙家椽等68人不服70号规划许可，诉至一审法院，请求撤销70号规划许可。一审法院经审理查明，2014年5月19日，中科院行管局填报《建设项目规划许可及其他事项申报表》并提交建设项目及用地批准等相关文件，向原市规委提出中国科学院科学园南里人才公寓项目建设工程规划许可申请。原市规委于当日收取申请材料并出具《行政许可事项接收材料凭证》，后根据中科院行管局提交的材料认定：中科院行管局于2013年9月11日取得2013规选字0034号《建设项目选址意见书》，建设项目为公寓，拟选位置位于朝阳区科学园南里，建筑使用性质为职工集体宿舍，提出了拟用地面积、拟建设规模、建筑控制高度、绿地率等指标要求，并在附图中备注“准确数字以拨地钉桩成果为准”。2013年11月8日中科院行管局取得京国土规预[2013]109号《建设项目用地预审意见》，明确项目的用地位置、总规模、拟用地用途等事项。2013年12月4日，中科院行管局取得2013规（朝）地字0032号《建设用地规划许可证》，确定用地位置坐落于朝阳区科学园南里×1、×2号，总用地规模为9700平方米，地上规划建设规模约27142.7平方米。2013年11月26日原市规委向中科院行管局出具2013规复函字0184号《关于中国科学院行政管理局建设职工集体宿舍规划设计方案的审查意见》，明确用地性质、用地规模、建设内容、建筑面积、绿地率、建筑高度等经济技术指标。2014年3月17日，中国科学院作出科发建复字[2014]36号《中国科学院关于行政管理局科学园南里人才公寓项目初步设计及概算的批复》，同意科学院南里人才公寓项目初步设计方案，并对建设内容、建筑面积、总投资等事项作出了批复。2014年4月10日，北京市住房和城乡建设委员会作出[2014]京建计施字022号《建设项目施工计划通知书》，同意科学园南里人才公寓项目列入该年度施工计划。2014年4月10日，中央国家机关人民防空办公室出具了国机防工准字[2014]28号《人防工程设计审核批准通知单》，作出科学园南里人才公寓项目人防工程的初步设计文件经审查合格的意见。2014年2月26日，中科院行管局取得北京市朝阳区园林绿化局出具的2014年朝绿规审字010号《关于中国科学院行政管理局职工集体宿舍项目园林审核意见复函》，同意中科院行管局报审的绿地规划方案。经对上述材料进行审查，原市规委于2014年6月19日作出被诉建设工程规划行政许可行为并向中科院行管局核发70号规划许可。孙家椽等68人不服，提起本次诉讼。另，孙家椽等68人自述其所有的房屋分别坐落于本市朝阳区×44号楼及46号楼，位于涉案建设项目西北侧，市规划国土委和中科院行管局对此不持异议。一审法院再查，2016年7月23日作出的京政办发[2016]33号《北京市人民政府办公厅关于设立北京市规划和国土资源管理委员会、北京市城市管理委员会的通知》中明确，根据市委十一届十次全会相关部署，经报中央编办批准，市政府决定设立市规划国土委，不再保留北京市规划委员会。一审法院经审理认为，《中华人民共和国行政许可法》[中华人民共和国主席令第7号]（以下简称《行政许可法》）第四条规定，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。根据2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》[中华人民共和国主席令第74号]（以下简称《城乡规划法》）第四十条的规定，在城市规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。该规定是以法律的形式对建设工程规划许可行为在权限、范围和条件等事项上所做的具体规定。据此，原市规委作为市城乡规划行政主管部门作出被诉建设工程规划行政许可行为系在法律授权内实施的行为。市规划国土委作为原市规委权利义务的承继者应承担原市规委实施的行政行为的行政责任。《行政许可法》第十六条第二款规定，地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。《北京市城乡规划条例》系根据《城乡规划法》并结合本市实际情况，对城乡规划涉及事项作出的具体规定，亦应属于城乡规划行政主管部门实施建设工程规划许可行为的法规依据。该条例第三十九条规定，建设单位进行城镇建设工程建设的，应当持以下材料向规划行政主管部门申请建设工程规划许可证：（一）使用土地的有关证明文件；（二）建设项目批准、核准、备案文件或者相关文件；（三）建设工程设计方案等材料，重大城乡基础设施项目应当提交经过审查的建设工程扩大初步设计方案，需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划；（四）法律、法规、规章规定的其他材料。本案中，中科院行管局作为申请人向原市规委提交了选址意见书、用地预审意见、建设用地规划许可等使用土地证明文件；中国科学院作出的项目核准批复，北京市住房和城乡建设委员会作出的施工计划通知等建设项目核准文件；原市规委出具的规划设计方案审查意见；同时还提交了中央国家机关人民防空办公室对人防工程设计文件出具的审核意见及北京市朝阳区园林绿化局对绿地规划方案的审核意见。原市规委在收取上述申请材料后，对材料的完备性，建设项目中涉及包括用地规模、建筑规模、建筑高度、建筑间距等各项经济技术指标是否符合用地规划许可、设计方案审查意见等许可要件进行了法定事项的审查，在中科院行管局的申请具备上述法律、法规规定的许可条件的情况下作出被诉建设工程规划许可行为，其行为并无明显不当，一审法院不持异议。关于孙家椽等68人诉请撤销70号规划许可的理由，一审法院认为，1.孙家椽等68人所持原市规委在实施行政许可审批前未召开听证违反《行政许可法》规定的意见并无法律依据。2.孙家椽等68人关于涉案项目控制性详细规划曾进行过调整，但调整后的方案、图纸以及会议记录未公示违反法律规定的意见并无事实和法律依据，且控制性详细规划是建设工程规划许可审查的依据，该依据的合法性亦已超出对建设工程规划许可的司法审查范畴。3.中科院行管局先后取得选址意见书、用地预审意见及用地规划许可确定了用地规模及地上建筑规模，后项目的设计方案取得原市规委的审查意见，增加了地下建筑面积，孙家椽等68人主张的70号规划许可建筑规模超出选址意见书的建筑规模实际即为该设计方案审核意见中确定的地下建筑面积，且该地下建筑面积的增加亦不影响相邻权人权益。4.孙家椽等68人所持原市规委作出规划许可未考虑新建项目及原有相邻小区有害气体扩散影响的主张没有事实和法律依据。5.关于该项目建成后对周边建筑的日照影响，一审法院认为日照测算并不是实施建设工程规划许可的法定条件，该阶段规划许可部门对拟建设项目对周边建筑日照影响的审查建立在设计部门进行的测算及在提交的设计图纸中所做的明示的基础上。建筑建成后对周边建筑的日照是否构成实际影响及影响的程度不属于对建设工程规划许可合法性进行审查的范围。6.原市规委对该项目建筑高度、建筑间距的许可审查并未违反法律、法规的规定，孙家椽等68人的质疑不能成立。7.孙家椽等68人所持原市规委作出规划许可应审查环境评价、交通影响评价的主张并无依据，涉案建筑对周边垃圾清运、通信信号等的影响等亦不属于本案审查范围。综上，一审法院认为孙家椽等68人要求撤销建设工程规划许可行为的诉讼理由均不能成立。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回孙家椽等68人要求撤销原市规委于二〇一四年六月十九日向中科院行管局核发的70规划许可的诉讼请求。孙家椽等68人不服一审判决，上诉至本院，其主要理由为：一、一审法院逾期判决。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条的规定，行政诉讼应六个月内结案。一审判决逾期判决违法，判决无效。二、原市规委在实施行政许可审批之前告知利害关系人有参加听证的权利，其虽召开过控规座谈会，但在原设计进行了调整后未召开听证会。三、原市规委始终拿不出《《中国科学院科学园南里人才公寓日照测算册》（以下简称《日照测算》），其对于《日照测算》的审查应依据国家相关的设计规范和日照参数标准来进行审核，而不应仅依靠第三方所提供的结论和设计图纸中的简单明示。四、原市规委向中科院行管局核发建设用地规划许可证应依据建设项目选址意见书，而建设项目选址意见书没有地下部分，审查意见不应擅自扩大建筑规模。五、建设工程规划许可证所表明的该项目为非居住项目，与工程实际不符合。六、此项目高大建筑物位于小区东南方向会挡风，直接影响污染气体扩散，对小区居住环境存在影响。故请求二审法院撤销一审判决，改判确认市规划国土委对70号规划许可的审批违法。市规划国土委、中科院行管局均同意一审判决，请求法院予以维持。孙家椽等68人在指定期限内未向一审法院提交证据材料。市规划国土委在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.70号规划许可附件及附图，证明被诉的行政许可的内容；2.《建设项目规划许可及其他事项申报表》，证明中科院行管局向原市规委提出了书面申请；3.《行政许可事项接收材料凭证》，证明原市规委对中科院行管局的申请予以受理；4.《建设项目法人授权委托书》及身份证复印件，证明中科院行管局向原市规委递交的经办人员委托材料；5.2013规选字0034号《建设项目选址意见书》及附件、附图，证明该项目取得建设项目选址意见书；6.2013规（朝）地字0032号《建设用地规划许可证》及附件、附图，证明2013年12月该项目取得建设用地规划许可证，符合城乡规划要求；7.2013规复函字0184号《关于中国科学院行政管理局建设职工集体宿舍规划设计方案的审查意见》及附图，证明中科院行管局于2013年11月取得规划设计方案审查意见，建设项目已经过相关部门审查；8.科发建复字[2014]36号《中国科学院关于行政管理局科学园南里人才公寓项目初步设计及概算的批复》，证明中科院行管局于2014年3月17日取得立项批复，拟建设项目经中央企业内部主管部门通过；9.[2014]京建计施字022号《建设项目施工计划通知书》，证明涉案项目取得年度施工计划通知书，已经上级主管批准列入年度施工计划；10.京国土规预[2013]109号《建设项目用地预审意见》，证明中科院行管局提交了该项目涉及的用地取得土地预审意见；11.国机防工准字[2014]28号《人防工程设计审核批准通知单》，证明该项目建设单位2014年取得人防部门审核意见，人防设计经审查合格；12.2014年朝绿规审字010号《关于中国科学院行政管理局职工集体宿舍项目园林审核意见复函》及附图，证明该项目于2014年取得园林绿化行政部门审核意见复函，绿地布局合理符合相关要求。市规划国土委提交作出70号规划许可所依据的法律、法规及规范性文件有：《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》、京建法[2004]523号《北京建设委员会关于印发的通知》，以此说明核发70号规划许可符合城乡规划法律法规规定。中科院行管局在指定期限内向一审法院提交了如下证据：1.中科院建筑设计研究院有限公司（以下简称中科院建筑设计公司）的《工程设计资质证书》；2.《日照测算》，证明中科院行管局委托具有资质的设计单位作出的日照测算显示设计方案符合国家相关日照标准，对包括孙家椽等68人居住建筑在内的周边现状建筑未产生不利影响。经庭审质证，一审法院对证据作如下认证：1.市规划国土委提交的证据均系原市规委在作出被诉建设工程规划许可行为前收集的，且与本案审查的行政行为具有关联性，孙家椽等68人及中科院行管局均未对其真实性提出异议，一审法院经审查予以认可。上述证据能够证明原市规委实施受理、收取材料、履行审查程序、作出被诉行政许可行为的基本事实，一审法院予以采纳。2.中科院行管局提交的证据并非原市规委作出被诉建设工程规划许可所依据的材料，不具有证明被诉行政行为合法性的证明力，但该证据与孙家椽等68人提出的诉讼理由即涉案项目的建设导致其居住房屋不符合日照标准具有一定关联性，故一审法院依法予以采纳。结合相关质证意见，一审法院认为该证据能够证明涉案项目经设计单位的设计人员采用专业技术手段，对包括孙家椽等68人居住住宅在内的周边建筑的日照影响进行了分析测算，结果为该项目建设符合国家日照标准。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。经审查，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，原市规委作为本市城市规划的行政主管部门，有根据建设单位的申请及提供的文件向其核发建设工程规划许可证的行政职权。市规划国土委作为原市规委权利义务的承继者应承担原市规委实施的行政行为的行政责任。《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》是本市城市规划许可工作应遵循的依据，原市规委应根据上述规定，审核建设单位申报的建设工程手续是否齐备，同时，由于建设项目涉及到人防、绿化等多方面因素，规划行政主管部门在进行建设工程规划许可审批时，还应根据申报项目的具体情况，审核建设单位是否向有关行政主管部门办理了相关批准手续，在符合规定条件的情况下核发建设工程规划许可证。本案中，中科院行管局作为申请人向原市规委提交了选址意见书、用地预审意见、建设用地规划许可等使用土地证明文件以及中国科学院作出的项目核准批复、北京市住房和城乡建设委员会作出的施工计划通知等建设项目核准文件、原市规委出具的规划设计方案审查意见，同时还提交了中央国家机关人民防空办公室对人防工程设计文件出具的审核意见及北京市朝阳区园林绿化局对绿地规划方案的审核意见等申请材料。原市规委依法履行了审查职责，其在认定中科院行管局的申请符合相关规定的情况下，依法核发了70号规划许可，符合法律法规的相关规定。孙家椽等68人提出的撤销70号规划许可的诉讼理由，缺乏相应的事实及法律依据，本院同意一审法院的相应认定意见。孙家椽等68人在本案中针对控制性详细规划的合法性提出的相关诉讼意见已超出本案的审理范围，本院不予评述。综上，一审法院判决驳回孙家椽等68人要求撤销70号规划许可的诉讼请求正确，本院应予维持。孙家椽等68人的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由孙家椽等68人负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 贾志刚代理审判员 胡林强代理审判员 陈金涛二〇一七年六月二十六日书 记 员 张 怡书 记 员 孙 利上诉人（一审原告）王秀玲，女，1937年3月9日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）杨阳，男，1983年7月19日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）杨桂堂，男，1955年2月21日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）侯国香，女，1956年1月24日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）侯国斌，男，1943年6月15日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）崔丽君，女，1950年4月10日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）王瑞，女，1954年6月18日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）冯玉波，女，1931年5月6日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）杨玉琴，女，1933年11月28日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）杨军全，男，1970年10月19日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）付秀贞，女，1959年11月1日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）陈忠，男，1969年5月23日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）纪学峰，男，1956年9月23日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）纪爱华，女，1968年1月14日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）姜威，女，1971年7月13日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）刘建华，女，1955年7月30日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）张文庆，男，1951年12月6日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）师素芳，女，1954年5月18日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）况小梅，女，1982年12月20日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）刘瑞珍，女，1935年5月20日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）栗建平，女，1959年2月25日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）马广僧，男，1939年4月4日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）秦童，女，1989年1月5日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）刘文祥，男，1931年12月6日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）刘桂英，女，1964年1月2日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）翟金玲，女，1963年9月21日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）焦桂恩，女，1941年2月22日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）宋玉泉，男，1952年11月22日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）于振湖，男，1939年2月16日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）宋飞，男，1981年12月9日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）候志菁，女，1961年10月11日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）刘桂芳，女，1946年5月27日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）姜长春，男，1944年6月16日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）段菲，女，1960年6月6日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）田秀英，女，1938年1月14日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）姜淑华，女，1957年7月31日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）程大伟，男，1952年3月8日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）张钧，男，1958年1月2日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）蒋文娟，女，1985年2月27日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）徐世义，男，1972年2月12日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）王鑫，女，1982年5月17日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）余成寿，男，1934年3月1日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）王建荣，女，1957年12月17日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）秦兴，男，1974年10月27日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）姚凤芝，女，1951年9月14日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）赵涵，男，1979年8月9日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）贾瑞芝，女，1946年2月13日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）秦蕾，女，1979年11月30日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）赵树荣，女，1951年11月5日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）陈翠娣，女，1954年4月29日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）宋桂兰，女，1932年10月23日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）蒋书伦，男，1944年3月16日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）李吉华，女，1938年12月12日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）吴林芳，女，1952年7月19日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）刘汉明，男，1962年11月29日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）张文环，女，1961年6月25日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）王利，男，1960年1月3日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）赵景信，男，1931年1月7日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）赵素萍，女，1963年5月11日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）朱正伦，男，1949年1月16日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）徐淑铭，女，1976年8月31日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）李桂香，女，1928年1月3日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）赵洋，男，1994年11月3日出生,住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）孙家椽，男，1948年1月22日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）马桂兰，女，1938年11月19日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）李鸿彬，男，1959年1月24日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）王玉，女，1957年6月1日出生，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）李冀平，女，1952年3月31日出生，住北京市朝阳区。