（2016）辽行终1107号
裁判日期: 2017-06-20
公开日期: 2017-11-24
案件名称
张凤秀诉抚顺市东洲区人民政府强制清理行为违法并赔偿行政二审判决书
法院
辽宁省高级人民法院
所属地区
辽宁省
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
张凤秀,抚顺市东洲区人民政府
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）辽行终1107号上诉人（原审原告）张凤秀，女，1948年9月19日出生，汉族，住辽宁省抚顺市抚顺县章党乡。委托代理人王学林，辽宁必达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）抚顺市东洲区人民政府，住所地抚顺市东洲区。法定代表人张玉良，该区政府区长。委托代理人吕凯夫，该区政府工作人员。委托代理人吕玉蒙，该区政府法律顾问。张凤秀因诉抚顺市东洲区人民政府强制清理行为违法并赔偿一案，不服抚顺市中级人民法院（2015）抚中行初字第290号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人王学林，被上诉人抚顺市东洲区人民政府的委托代理人吕凯夫、吕玉蒙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2013年抚顺市大伙房水资源环境治理和保护工作领导小组办公室制定[抚水源办发（2013）3号文件]《大伙房水源地一级保护区退耕工作实施方案》，确定大伙房水源一级保护地区的退耕方式为政府租地，由乡、镇政府与土地所有权人、土地承包权人签订《土地承包经营权租赁合同》。并确定土地年租金标准为旱田每亩不超过1000元，水田每亩不超过1200元。2014年9月26日辽宁省第十二届人民代表大会常委会第十二次会议通过了《辽宁省大伙房饮用水水源保护条例》。该《条例》第十条规定：在一级区内，除准保护区、二级区内禁止的活动外，禁止从事网箱养殖、种植农作物的活动。被告根据上述《方案》及《条例》的规定开展退耕工作，在实际操作中以土地承包人将土地租赁给村集体，再由村集体将土地转租给政府的方式退耕。2014年至2015年，被告在二伙洛村采取了拉横幅、发通告、逐户发放告知单等方式向村民宣传禁止在一级保护区内种植农作物。部分村民与村集体签订了土地租赁协议，领取了补偿款。原告拒绝签订土地租赁协议，在其承包的土地上继续种植玉米。2015年9月，被告在告知原告自行清除玉米未果的情况下，将退耕补偿款拨付到原告种粮补贴账户上。强制清除了原告种植的玉米。原审法院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十三条的规定，国务院和省、自治区、直辖市人民政府根据水资源保护的需要，可以规定在饮用水水源保护区内，采取禁止或者限制使用含磷洗涤剂、化肥、农药以及限制种植养殖等措施。辽宁省人民政府根据上述法律规定的授权，于2014年9月26日制定并颁布了《辽宁省大伙房饮用水水源保护条例》，其中第十条明确规定，在一级保护区内，除准保护区、二级保护区内禁止的活动外，禁止从事网箱养殖、种植农作物。据此被告作出一级保护区内禁止耕种的行政命令，并向原告所在村通过张贴封区公告，拉横幅、发传单、逐户发放告知单的方式进行告知。原告未遵守被告禁止耕种的命令，到封区范围内抢栽抢种。被告依据《辽宁省大伙房饮用水水源保护条例》第二十一条的规定对原告承包地内的抢种青苗、树苗进行铲除，并无不当。因此，对原告要求确认被告强制铲除青苗的行为违法并赔偿的诉讼请求，不予支持。关于原告提出对抚顺市大伙房水源保护区管理办公室作出的《大伙房水源地一级保护区退耕工作实施方案》进行审查及要求被告依法征用土地的请求，因补偿标准与方案是否合理、合法，被告是否征用土地的问题不属本案的审查范围，因此对原告的该诉求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉法》第六十条的规定，判决：驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元由原告负担。上诉人张凤秀上诉称：1、上诉人在自家承包的土地上进行耕种的经营行为合法，一审法院认定为抢种抢栽错误。2、被上诉人强迫上诉人签订《土地承包经营权租赁合同》，上诉人不签合同，被上诉人就采取行政强制措施应确认违法。3、抚水源办发（2013）3号文件制定的退耕方式即“以租代征”不合法，一审对该文件未进行合法性审查错误。4、上诉人不存在抢种抢栽行为，被上诉人适用《辽宁省大伙房水源保护条例》第二十一条规定，毁青苗的行为违法，一审判决适用行政诉讼法第六十条的规定判决驳回上诉人诉讼请求错误。故请求撤销一审判决，依法予以改判，支持上诉人诉讼请求。被上诉人抚顺市东洲区人民政府答辩称：一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，故请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为被上诉人作出的强制清理行为是否合法。《中华人民共和国水污染防治法》第四条第二款规定，县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。《辽宁省大伙房饮用水水源保护条例》第二十一条规定，环保、水行政等部门和饮用水水源管理单位、供水单位，应当按照各自职责建立巡查制度，组织对水源保护区、准保护区及相关设施进行巡查，并做好相关巡查记录。环保、水行政等部门对巡查中发现可能造成水源污染的行为应当及时制止，并依法处理。被上诉人于2013年11月6日作出《关于对章党镇大伙房水库水源保护区实行封区的公告》，根据上述法律、法规的规定，被上诉人具有作出案涉强制清理行为的法定职权。《辽宁省大伙房饮用水水源保护条例》第十条规定：在一级保护区内，除准保护区、二级保护区内禁止的活动外，禁止下列活动：（四）从事网箱养殖、种植农作物。辽宁省人民政府于2013年10月划定了136.6米等高线以下为大伙房水源地一级区。上诉人承包的土地在该一级区范围之内，对此上诉人无异议。2013年11月，被上诉人即发布了封区公告，作出一级保护区内禁止耕种的行政命令，并于2014年春季到2015年秋季向上诉人所在村通过张贴封区公告，拉横幅、发传单、逐户发放告知单的方式进行告知。上诉人违反上述禁止耕种的命令，于2015年仍进行栽种作物，原审认定其属于抢栽抢种的行为并无不当。2015年9月被上诉人对上诉人书面催告，限其3日内自行清除违法种植农作物，在上诉人未自行清除的情况下，于2015年9月15日作出被诉强制清理行为并无不当。关于上诉人提出被上诉人对合法承包的土地未予达成补偿协议即强制清理违法的主张，因本案的审查客体是案涉地区封区后被上诉人对上诉人抢栽抢种进行的清理行为。与案涉土地因确定水源保护地后对土地承包经营权的补偿不是一个法律关系，不是本案审查范围，故对上诉人的该主张本院不予支持。关于上诉人提出一审未对规范性文件进行附带审查的主张，因该强制清理行为所依据的是省政府划定案涉地区为水源地一级区以及《辽宁省大伙房饮用水水源保护条例》的相关规定，与上诉人提请附带审查的规范性文件无直接关联，故对上诉人的该主张本院不予支持。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张凤秀负担。本判决为终审判决。审判长 武 江审判员 曹丽华审判员 李 明二〇一七年六月二十日书记员 李 鑫 来自