（2017）苏01行终356号

裁判日期: 2017-06-20

公开日期: 2017-07-03

案件名称

程素美与南京市秦淮区城市管理行政执法局行政强制二审行政判决书

法院

江苏省南京市中级人民法院

所属地区

江苏省南京市

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

程素美,南京市秦淮区城市管理行政执法局

案由

法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条

全文

江苏省南京市中级人民法院行政判决书（2017）苏01行终356号上诉人（原审原告）程素美，女，1962年10月11日生，汉族，住南京市秦淮区。委托代理人张琨，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南京市秦淮区城市管理行政执法局，住所地在南京市秦淮区御道街33-29号。法定代表人冯尧，南京市秦淮区城市管理行政执法局局长。委托代理人苏昊，南京市秦淮区城市管理行政执法局工作人员。上诉人程素美因诉被上诉人南京市秦淮区城市管理行政执法局（以下简称秦淮区城管局）城建行政强制一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初1043号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人程素美及其委托代理人张琨，被上诉人秦淮区城管局的委托代理人苏昊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法��经审理查明，南京市秦淮区中和桥路161号存有多处建筑物，系程素美及丈夫张金宝（已故）建造，其中部分房屋由张金宝领取了相关手续。张金宝领取的一份编号为雨红七字第92-097号土地使用证显示，用途为宅基地，房屋占地68.4㎡，院落用地16㎡，用地面积84.4㎡，颁发时间不详。2015年12月25日，秦淮区城管局的执法人员对中和桥路161号的建筑进行了调查与勘察，认为有一处建筑涉嫌违法建设，即分户调查表中编号为D131-1的房屋，该处为简易房，面积约为18.87㎡，程素美未能提供相关合法建设手续。同日，执法人员对该处建筑进行了拍照取证。2016年1月22日，秦淮区城管局决定立案查处。2016年1月25日，秦淮区城管局向南京市秦淮区住房和建设局（以下简称秦淮区住建局）发出《关于商请认定中和桥路161号建筑物性质的函》，请求对涉案一处建筑的规划合法性进行核查��2016年1月29日，秦淮区住建局向秦淮区城管局作出《关于商请认定中和桥路161号建筑物性质的复函》，称“经查档，我局未对来函所述建筑物核发建设工程规划许可证。根据《关于七桥工业园地块规划意见的复函》（宁规函字[2015]381号），来函所述建筑物属于无法采取改正措施消除影响情形。”2016年4月18日，秦淮区城管局作出并送达了《限期拆除告知书》。2016年4月22日，秦淮区城管局作出并送达了《限期拆除决定书》，认定程素美在中和桥路161号的18.87㎡的建筑物，未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（以下简称《南京集中处罚办法》）第十五条的规定，限程素美在收到决定书之日起三日内自行拆除，同时交待了相关的复议、诉讼权利及期限。原审法院另查明，根据2015年8月28日南京市规划局作出《关于七桥工业园地块规划意见的复函》（宁规函字[2015]381号），程素美房屋所在地块已纳入拟征收的范围。本案一审庭审中，程素美称涉案该处建筑系程素美及张金宝于1991年建设，建设当时没有法律规定需要办理相关手续，有证房屋是分户调查表中编号为D131-4的房屋，不是涉案建筑；秦淮区城管局遗漏了行政相对人即程素美之子。秦淮区城管局陈述称《限期拆除告知书》送达程素美的是下联，已经告知其陈述、申辩权，如果程素美认为遗漏行政相对人可以提出，但其并未提出；涉案建筑物并非程素美之子建设。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第十六条、《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第十七条第二款、《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2001]42号）第一条和《南京集中处罚办法》第三条第一款、第五条、第十五条的规定，秦淮区城管局作为独立的行政执法主体，负责秦淮区划范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内未取得建设工程规划许可证建设建筑物、构筑物及其他设施的，具有依法查处的法定职权。《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《南京集中处罚办法》第十五条规定，未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担。本案中，秦淮区城管局执法人员对涉案一处建筑进行了调查并拍照取证，核定了建筑面积为18.87㎡，依法作出并送达《限期拆除告知书》，最终作出《限期拆除决定书》并送达。程素美在秦淮区城管局调查期间未能提供该处建筑的相关审批手续，秦淮区住建局确认该处建筑未办理相关规划许可手续，且属于无法采取改正措施消除影响的情形。在此情况下，秦淮区城管局认定程素美违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条和《南京集中处罚办法》第十五条作出限期拆除涉案建筑的决定，认定事实清楚，定性并无不当。程素美虽提交了土地使用证，但该证对应的房屋不是涉案建筑，不能证明涉案建筑取得相关规划审批手续。程素美主张秦淮区城管局适用法律错误，由于程素美直至被查处时仍未能提供涉案建筑的相关审核、批准、许可手续，故其违法建设行为虽在《城乡规划法》实施前，但违法状态持续至《城乡规划法》实施之后，秦淮区城管局依据现行有效的《城乡规划法》进行处理，��用法律并无不当。程素美主张行政相对人遗漏了其子，因涉案房屋系程素美夫妇建设，现与家人共同使用，且程素美在秦淮区城管局执法过程中亦未明确提出异议，秦淮区城管局以程素美作为行政相对人并无不当。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回程素美的诉讼请求。案件受理费50元，由程素美承担。上诉人程素美上诉称：一、根据一审判决适用的法律、法规和地方规范性文件，不能认定被上诉人具有作出本案被诉《限期拆除决定书》的法定职权。二、本案被诉的限期拆除行为既不是行政处罚也不是行政强制措施。一审判决引用的《行政处罚法》、《行政强制法》均无法对此进行调整。三、无论是依据《关于在江苏省南京市开展相对集中行使处罚权试点工作的复函》还是《南京集中处罚办法》，都不能��越《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）所确定的只能对行政处罚权以及与之相对的行政强制措施实施集中的规定。四、依据《城乡规划法》第六十四条的规定，只有县级以上地方人民政府城乡规划主管部门才有权作出限期拆除决定。五、一审判决认为，被上诉人对上诉人的房屋有权进行管理、调查处理，但是被上诉人管理、调查处理的职权范围也仅仅限于法律已经授权的行政处罚以及与之相对应的行政强制措施，而不能超过法律的授权范围，作出限期拆除决定不在法律授权的范围之内。综上，请求二审法院撤销一审判决、发回重审，本案的诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人秦淮区城管局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人作出的《限期拆除决定书》依据的证据充分，程序合法，适用法律正确��请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2001]42号）第一条和《南京集中处罚办法》第三条第一款、第五条的规定，秦淮区城管局负责秦淮区范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内涉嫌违反城市管理规划规定的违法建筑具有进行调查、处理的法定职权。本案中，涉案建筑处于南京市秦淮区行政区划内，属秦淮区城管局的管理、调查处理范围，秦淮区城管局具有作出限期拆除决定的法定职权。《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自��区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，秦淮区城管局在作出涉案《限期拆除决定书》前，对涉案建筑进行了现场勘察并取证拍照，核定了涉案建筑的面积，程素美未能提供涉案建筑对应的审批手续，秦淮区住建局确认涉案建筑属于无法采取改正措施消除影响的情形。秦淮区城管局向程素美发出了《限期拆除告知书》，告知了其有陈��申辩的权利，后作出了《限期拆除决定书》并进行了送达。因此，秦淮区城管局作出的《限期拆除决定书》认定事实清楚、适用法律正确、行政程序合法。上诉人提出，被上诉人的工作人员未进行现场勘验、被上诉人错列了行政相对人。对此，本院经审查认为：一、在卷证据证实，被上诉人工作人员于2015年12月25日至涉案房屋进行了调查和勘验，制作了现场勘验记录和分户调查表，并对涉案房屋进行了拍照，上诉人认为被上诉人未予以现场勘验的观点不能成立。二、涉案房屋位于张金宝的宅基地上，系上诉人与其丈夫共同建造，在张金宝已去世的情况下，被上诉人将违法建设行为人认定为上诉人并不不当，上诉人之子并不能因继承关系而成为违法建设行为人。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人程素美负担。本判决为终审判决。审　判　长　　郝莉坤审　判　员　　魏法永代理审判员　　周　磊二〇一七年六月二十日书　记　员　　李丽玲关注微信公众号“”